LE nouveau concept stratégique de l’OTAN et le champ de La dissuasion nucléaire

André Dumoulin

La stratégie de l’Alliance atlantique a toujours fonc­tionné autour du binôme constitué des composantes nucléaires et conventionnelles, la riposte massive puis la “flexible response” en furent longtemps les concepts doctrinaux. Avec la fin de la guerre froide et la signature du Traité FCE organisant l’équilibre conventionnel en Europe et l’impossibilité d’engager une attaque classique par surprise victorieuse, l’OTAN s’est engagée dans une redéfinition de sa doctrine de défense en général, et de celle relative aux armes nucléaires en particulier. Il est vrai que le concept de riposte flexible, impliquant la perspective d’emploi d’armes nucléaires tactiques sur un champ de bataille européen afin de compenser ou de surclasser une supériorité supposée d’armes conventionnel­les chez l’adversaire, a toujours été controversé.

Le processus de politisation de l’atome au sein de l’OTAN fut inauguré en 1988 avec l’adoption du terme “d’armes substraté­giques”, remplaçant celui “d’armes tactiques” jugé trop impopu­laire[1]. Entamée de manière plus approfondie dès octobre 1989 par le lancement d’études politiques sur les “Rôles, missions et caractéristiques souhaitées pour les systèmes nucléaires de l’Alliance”[2], la révision de la posture nucléaire et l’adoption d’une nouvelle stratégie reposaient sur plusieurs événements politico-militaires et diplomatiques.

En juillet 1990, à Londres, l’Alliance sans la France avait, dans un premier temps, donné aux armes nucléaires le qualifi­catif “d’armes de derniers recours” (weapons of last resort)[3]. Dans la déclaration finale, on pouvait lire que “le retrait total des forces soviétiques stationnées en Europe et l’exécution d’un accord sur les FCE permettront aux Alliés concernés de moins dépendre des armes nucléaires. (...) Ces mêmes alliés seront en mesure d’adop­ter, dans une Europe transformée, une nouvelle stratégie de l’OTAN qui fasse véritablement des forces nucléaires l’arme du dernier recours”.

Le 8 novembre 1991, les chefs d’État et de gouvernement participant à la réunion du Conseil de l’Atlantique Nord à Rome adoptèrent un document appelé “le concept stratégique de l’Alliance”.

Ce texte solennel et signifiant fut le résultat d’un constat émis par le Conseil de l’OTAN réuni au même niveau, à Londres, en juillet 1990, quelques mois après la chute du mur de Berlin et selon lequel il y avait nécessité d’adapter l’Alliance atlantique à l’ère nouvelle et plus prometteuse qui s’ouvrait en Europe. L’OTAN prenait note de la transformation fondamentale de la nature de l’Europe de l’après-guerre froide[4]. La mise en chantier de ce réexamen stratégique approfondi aboutit finalement au Concept stratégique de 1991, tournant en grande partie la page d’une guerre froide et de stratégies nucléaires qui “avaient repré­senté la quintessence de cette adéquation entre l’usage de la force et la territorialisation des intérêts, entre la légitimité de la violence armée et la souveraineté politique portée par le cadre national”[5].

Cet ajustement des concepts sécuritaires et stratégiques de l’OTAN s’est organisé à trois niveaux distincts. Primo, les repré­sentants permanents se sont efforcés, dans le cadre d’un vaste “brassage d’idées”, de définir le rôle et les missions dont l’orga­nisation sera appelée à s’acquitter, compte tenu de l’élargisse­ment du contexte politique. Secundo, un groupe sur la révision de la stratégie (SRG) s’est occupé de la mise au point d’un concept stratégique directeur pour la future doctrine, structure de forces et tactiques opérationnelles, en lieu et place de la riposte gra­duée. Tertio, les autorités militaires se sont employées à élaborer un document qui traitera des répercussions du nouveau concept sur le plan militaire[6].

Ce document, dont le général Klaus Naumann de la Bundes­wehr fut un des pères spirituels, était structuré en quatre parties. Une présentation du nouvel environnement stratégique reconnaissait la fin de la guerre froide, l’identité européenne de sécurité et de défense et le renforcement de la CSCE. Un second chapitre recensa les nouveaux types de menaces et de risques que l’Alliance devait être prête à affronter, dont la prolifération des armes de destruction massive. Ensuite, le document approfondit quelque peu les politiques de sécurité en insistant sur le dialo­gue, la coopération et le maintien d’un potentiel de défense, une façon d’étendre l’ancienne doctrine Harmel. Enfin, le Concept de 1991 fixa les orientations pour la défense que le Comité militaire devrait suivre pour mettre en œuvre la nouvelle stratégie.

En réalité, la décision d’élaborer ce Concept stratégique était bien la réponse à l’ajustement des plans nationaux requis par l’évolution de l’environnement stratégique tout autant que la volonté de montrer que l’Alliance pouvait changer car l’URSS avait accepté l’unification de l’Allemagne.

En matière nucléaire, le document de Rome restait prudent et confirmait le maintien d’une combinaison appropriée de forces nucléaires et de forces conventionnelles basées en Europe qui resteraient nécessaires dans un avenir prévisible. S’il intégrait la décision du président Bush de septembre 1991 sur le retrait unilatéral des armes nucléaires tactiques à lanceurs terrestres et la décision de Taormina sur la réduction de moitié de l’arsenal aéroporté de théâtre[7], il insistait sur la fonction de dissuasion contre toute menace visant le territoire d’un État-membre de l’OTAN et sur la préservation de l’équilibre stratégique en Europe.

Aussi, à cette époque, “les capacités militaires et le potentiel de renforcement de l’URSS, avec leur dimension nucléaire, consti­tuent toujours le facteur le plus important que l’Alliance doive prendre en compte dans le maintien de l’équilibre straté­gique en Europe” (paragraphe 14)[8].

De la même façon, le concept stratégique précisait dans son paragraphe 55 que “la garantie suprême de la sécurité des Alliés est assurée par les forces nucléaires stratégiques de l’Alliance, en particulier celles des États-Unis”, ajoutant dans l’esprit de la déclaration d’Ottawa de juin 1974 que les forces nucléaires indé­pendantes du Royaume-Uni et de la France contribuent à la dissuasion et à la sécurité globales des Alliés, “même s’ils rem­plissent un rôle de dissuasion qui leur est propre”.

Le paragraphe suivant insistait sur le fait que “les forces nucléaires basées en Europe et affectées à l’OTAN constituent un lien politique et militaire essentiel entre les Européens et les membres nord-américains de l’Alliance”. Cette solidarité s’expri­me également dans la planification de la défense collective, la participation aux rôles nucléaires, au stationnement en temps de paix de forces nucléaires sur leur territoire et aux dispositifs de contrôle, de commandement et de consultation.

C’est pourquoi “l’Alliance maintiendra des forces nucléaires appropriées en Europe. Ces forces doivent avoir les caractéris­tiques nécessaires, la souplesse et la capacité de survie appropriées pour qu’elles soient perçues comme un élément crédible et efficace de la stratégie des Alliés visant à la prévention de la guerre[9]. Elles seront maintenues au niveau minimum suffisant pour préserver la paix et la stabilité”.

Tableau 1 : Évolution du potentiel nucléaire tactique
et substratégique de l’OTAN en Europe

(1)    Le tableau ne prend pas en compte les forces nucléaires tactiques et substratégiques françaises et britanniques mais le seul arsenal nucléaire américain déployé en Europe dans le cadre de la double clef ou de la clef unique. Toutes les armes nucléaires tactiques retirées d’Europe durant ces années et résiduellement encore stockées aux États-Unis ont été détruites à partir de 1999.

(2)    Short-range Nuclear Force = Forces nucléaires de courte portée.

(3)    Short-range Intermediate Nuclear Force = Forces nucléaires intermé­diaires de plus courte portée.

(4)    Sol-Air Missile.

(5)    Anti-sous-marin.

(6)    Atomic Demolition Munition = Mines nucléaires de démolition.

(7)    Intermediate Nuclear Forces = Forces nucléaires intermédiaires.

(8)    Ground-Launched Cruise Missile = Missile de croisière lancé du sol (“Gryphoon”).

Ici, la référence au nucléaire reste traditionnellement asso­ciée à la fonction politique de l’arme nucléaire, - “préserver la paix et prévenir la guerre ou toute forme de coercition”[10] -, à la solidarité commune mais aussi au poids transatlantique et amé­ricain dans le champ de la dissuasion. L’arme nucléaire implique toujours la dominance américaine dans l’Alliance sans nécessai­rement répondre à une menace concrètement perceptible.

Le poids américain dans les chapitres nucléaires du Concept stratégique amena les Alliés à entériner préalablement des docu­ments préparatoires venus directement de Washington, dont le document MC-400 du Comité militaire intitulé “Applications militaires de la nouvelle stratégie”, fortement inspirés par les États-Unis et restés confidentiels sur les aspects opérationnels du nouveau jeu nucléaire.

Mais la notion de dernier recours inscrite dans le texte de Londres n’apparaît plus dans le document de Rome, dans la mesure où l’Alliance souhaitait réaffirmer le principe d’un possi­ble “first use” et éviter de trop gêner Paris, bien que la France ne se soit pas associée aux paragraphes 56 et 57 concernant les aspects opérationnels de la dissuasion[11]. La notion d’ultime recours était encore lue par la France, à cette époque de boule­versements géopolitiques, comme la reconnaissance d’un emploi jugé trop tardif du nucléaire, alors que la doctrine française d’ultime avertissement avait pour fonction d’envisager le recours précoce au nucléaire en semonce afin, paradoxalement, d’éviter la bataille nucléaire généralisée.

Le seul débat qui eut lieu toucha la question de l’inclusion dans le document de la notion d’ “arme du dernier recours” à pro­pos de l’arme nucléaire. L’inclusion de cette terminologie deve­nait possible ; le nouveau paysage géopolitique et le nouvel équi­libre en matière conventionnelle suite au Traité FCE permet­taient l’allongement important des délais de réaction, rendant dès lors une automaticité rapide d’emploi des armes nucléaires tactiques inutile ou contre-productive.

Mais la spécificité de la doctrine nucléaire française – impli­quant la gesticulation dissuasive et la notion de menace de frap­pe préstratégique inhibitrice apte à faire renoncer, dès les pre­miers instants d’un conflit majeur, toute poursuite de l’agression classique - ne pouvait se satisfaire, à ce moment, de l’expression d’“arme du dernier recours”. S’il devenait évident que la notion de riposte graduée (MC 14/3) n’était plus porteuse d’avenir dans le nouveau paysage européen, Paris ne pouvait cependant admet­tre le caractère trop lointain, trop hypothétique et trop flou de cette posture. Ce qui aboutit finalement à un compromis où cette expression fut gommée dans le document de Rome, au profit d’une phrase : “Les circonstances dans lesquelles ils pourraient avoir à envisager une utilisation quelconque de l’arme nucléaire deviennent ainsi encore plus lointaines” (§ 57).

Alors que Paris adoptait une lecture traditionnelle de la nouvelle doctrine de l’Alliance[12], l’OTAN envisageait plutôt le nucléaire comme un outil extrême et peu crédible de gestion des crises, les seuils ayant disparu. S’il reste toujours l’idée de riposte et de graduation, la montée aux extrêmes et l’escalade délibérée semblent avoir déjà bel et bien disparu, par le retrait des armes nucléaires tactiques et l’équilibre classique en passe d’être atteint aujourd’hui en Europe. On joue encore sur l’incertitude devant laquelle est placé l’agresseur éventuel mais on veut éloigner le moment d’emploi et réduire autant la probabilité d’emploi. En réalité, même non inscrite dans la Déclaration de Rome, la notion d’ultime recours restait bel et bien présente dans les esprits des militaires et fonctionnaires de l’OTAN[13]. La décision de Rome était avant tout le symbole d’une volonté de réduire la dépen­dance de l’Alliance vis-à-vis des armes nucléaires, que ce soit dans sa structure des forces, sa politique et sa planification[14].

Reste que la notion de “dernier recours” est virtuellement présente au paragraphe 57 avec ce refus de l’escalade délibérée, sans déduire spécifiquement que l’emploi de l’arme nucléaire par l’OTAN figurera toujours en dernière position[15] dans le panel des ripostes possibles à une hypothétique agression. La volonté d’incertitude demeure, elle qui fut apparente pour les Européens dès que Washington abandonna la notion des représailles massives.

A contrario, dès l’instant où l’OTAN recherchait “un niveau plus stable et le plus bas de forces nucléaires nécessaires à la prévention des conflits”[16], l’Alliance ne s’était-elle pas déjà rap­prochée de la doctrine de suffisance française ? Une évolution vers une certaine symétrisation des doctrines et des outils sem­blait en tout cas apparaître à travers le cheminement de l’OTAN et des puissances nucléaires alliées ne sachant choisir entre la pleine redéfinition conceptuelle et la prudence de l’attente straté­gique telle qu’elle nous fut décrite par le général Poirier.

Le rapprochement pouvait théoriquement s’opérer entre le concept de dernier recours des armes nucléaires de l’OTAN et l’ultime avertissement de la frappe préstratégique française, même si cette dernière doctrine pourrait avoir, dans le futur, moins de visibilité en France, suite aux propositions du Comité stratégique entérinées en partie par le président de la Répu­blique Jacques Chirac en février 1996. La différence qui pouvait encore exister entre les deux concepts ne concernerait plus alors que le degré de précocité ou de retardement de cet avertissement et surtout le maintien d’une certaine autonomie de décision hexagonale[17].

Néanmoins, si la frappe préstratégique était officiellement encore en synergie avec la frappe stratégique, le concept de der­nier recours dans la stratégie de l’Alliance semblait être décon­necté du stratégique central américain. Dans les deux cas, la gesticulation nucléaire devient message politique.

La disjonction entre les forces classiques multinationales et les installations nucléaires américaines de l’OTAN est aujour­d’hui complète et le concept sous-jacent de dernier recours cache mal une interprétation restrictive de la volonté américaine de mobiliser sa dissuasion nucléaire pour la défense de l’Europe.

Ceci expliqua à tout le moins l’extrême prudence des chapi­tres nucléaires du Concept de 1991, rédigé au moment où l’URSS était encore une entité en apparence structurée. Mais le docu­ment de Rome fut en grande partie “dépassé par l’histoire”, celle qui fut enrichie par la dissolution du Pacte de Varsovie, la disparition de l’Union soviétique, la guerre du Golfe et le désastre balkanique.

Par la suite, lors de la réunion du Groupe des plans nucléai­res à Gleneagles (Écosse) en octobre 1992, les ministres de la Défense s’accordèrent sur de nouveaux principes politiques pour la planification et la consultation nucléaires. Ces nouveaux prin­cipes étaient plus généraux, suite à l’imprévisibilité des risques et l’augmentation des délais en temps de crise, permettant dès lors d’élaborer à ce moment sans trop de crainte des directives complémentaires à l’intention des autorités militaires de l’OTAN.

En novembre 1994, le Groupe des plans nucléaires décidait la restructuration des forces nucléaires tactiques et une mise à jour des procédures de consultation et de planification, sachant que la fin de la guerre froide permet de développer des directives plus souples, avec définition de lignes de conduite au cas par cas.

Enfin, le Comité militaire de l’OTAN terminait en février 1996 une nouvelle version du MC-400 (le MC-400/1) intégrant la nouvelle analyse sur les risques et menaces impliquant les armes de destruction massive. Cette étude, qui fut approuvée par les ambassadeurs permanents du Conseil et par les Seize ministres réunis à Berlin en juin 1996, intègre aussi l’adaptation de la politique nucléaire et de la disponibilité (“readiness”), l’étude sur les stocks d’armes nucléaires substratégiques, la disponibilité pour les déploiements intra-régionaux, les mesures de sécurité, la planification nucléaire, l’entraînement et la procédure de consultation nucléaire.

Vers un nouveau Concept stratégique

Même si l’on avait inscrit le Concept stratégique de 1991 dans un cadre évolutif[18], après ces événements mais aussi avec l’adoption en juin 1992 (Oslo) et décembre 1992 (Bruxelles) du principe des missions de maintien de la paix sous parrainage CSCE et ONU, sans parler de l’élargissement, de l’IESD et du concept GFIM/CJTF, la “bible” de Rome ne pouvait plus être le reflet exact de la politique de l’Alliance atlantique. Le concept de 1991 ne remplissait donc plus “son objectif politique, à savoir exprimer ce que l’Alliance représente à l’heure actuelle”[19], éludant, entre autres, les notions de gestion de crise ainsi que l’intégration précise des moyens non militaires que devrait sous-tendre la notion de sécurité globale.

Parce qu’il fut pris de vitesse par de nombreux événements, le concept stratégique de Rome restait en réalité “une déclaration d’intention s’inspirant plus des idées traditionnelles que d’une nouvelle pensée”[20], bien que dans le domaine nucléaire, il annon­çât déjà l’importance que la non-prolifération des armes de des­truction massive allait prendre dans la stratégie de l’OTAN.

Le poids du maintien de la paix et des opérations de gestion de crise devient prégnant. Dès lors, il ne faisait plus aucun doute que l’adaptation du concept stratégique était inéluctable. Un mandat fut donc lancé à Madrid en juillet 1997 et entériné à Bruxelles la même année, en faisant travailler les capitales (draft), le groupe politico-militaire, le Policy Coordination Group (PCG)[21] et le secrétariat international de l’OTAN. Un premier débat d’orientation eut lieu en avril 1998, ceci afin d’engager un début de rédaction en septembre[22], un examen intermédiaire en décembre de la même année, avant de le présenter et de l’entéri­ner officiellement dans le cadre du grand sommet transatlantique de Washington des 24 et 25 avril 1999 dans le cadre du 50^e anniversaire du Traité de l’Atlantique Nord.

Si les principales questions de ce “nouveau Concept straté­gique”[23] devaient concerner les nouvelles missions périphériques et les opérations autres que la guerre (au sens géographique et militaire du terme), les moyens militaires futurs (ne pouvant plus aussi facilement faire le lien entre les scénarios de menaces et la planification des forces) et les relations inter-organisationnelles avec le tandem Union européenne-UEO, l’OSCE et l’ONU, il était déjà certain que la dimension nucléaire ne pouvait être priori­taire, mais elle pouvait néanmoins engendrer quelques débats assez délicats post-guerre froide entre alliés.

Selon l’ambassadeur américain à l’OTAN, Alexandre Ver­shbow, “le nouveau concept stratégique devrait définir de façon encore plus large les défis auxquels seront confrontés les intérêts alliés au xxi^e siècle et fournir des directives aux autorités mili­taires de l’OTAN concernant les menaces et les défis auxquels sera confrontée l’Alliance”[24]. Dès lors, comment présenter la dimension nucléaire de l’Alliance au moment où les relations avec la Russie sont en pleine mutation ? Comment intégrer la dissuasion nucléaire transatlantique face aux prémices d’une négociation START III ? Comment appréhender la doctrine nucléaire de l’OTAN dans une perspective de contre-prolifération ou dans un hors zone en ambiance NBC ? Faut-il approfondir au sein de l’OTAN l’intérêt pour la non-prolifération ? Comment argumen­ter la pérennité d’un “first use” otanien avec une dissuasion nucléaire ne pouvant probablement plus jouer que face à des menaces de même ordre, sinon biologiques ? Les intérêts vitaux peuvent-ils encore être exclusivement associés au nucléaire ?

Si cette notion et la volonté politique de les défendre devaient être inscrites dans le nouveau concept, celle d’équilibre stratégique était devenue quelque peu anachronique. Elle néces­siterait “un changement radical du mode de pensée des tradition­nalistes qui considèrent l’Alliance seulement en termes de dissua­sion d’agresseurs extérieurs potentiels et de besoin de défense collective”[25].

Il est vrai que le processus de “conventionnalisation” de la plupart des missions nucléaires tactiques - sans parler du jeu subtil que devrait avoir la Révolution des Affaires militaires (RAM) et les enseignements de la guerre au Kosovo sur le concept même de dissuasion - donnent à penser que le nucléaire se fait de plus en plus discret. En outre, le caractère délicat de la mise en œuvre d’un appareil de réflexion politique, diplomatique et militaire au sein de l’OTAN à ce sujet explique le malaise croissant de l’Alliance à ouvrir largement le débat.

Le nouveau champ de la dissuasion

Quatre thèmes principaux étaient virtuellement porteurs avant l’ouverture des débats dans le cadre du nouveau Concept stratégique et plus largement dans le balisage des réflexions sur l’avenir du nucléaire dans le futur de la sécurité européenne : la question du no first use, la posture nucléaire dans le cadre de l’élargissement, les dépôts WS-3 et l’avenir des bombes B-61 et enfin, l’OTAN face à la contre-prolifération.

La question du “no first use”

La question du non emploi en premier, qui fut souvent portée par les mouvements pacifistes durant la guerre froide, semble aujourd’hui renaître dans un environnement plus officiel. Après les nombreuses déclarations officielles américaines durant les années 70[26] semant déjà le doute sur l’emploi en premier, les déclarations de la “bande des quatre” au printemps 1982 dans Foreign Affairs[27], voici maintenant l’Académie nationale des sciences aux États-Unis[28] qui suggérait, dans un rapport intitulé “The Futur of US Nuclear Weapons Policy”, l’adoption par les États-Unis du no-first use.

Tout comme le Secrétaire britannique à la Défense, le tra­vailliste George Robertson, souhaitant faire prévaloir l’idée d’un débat ouvert sur l’avenir du nucléaire dans l’OTAN[29], son homo­logue allemand, Rudolf Scharping, ainsi que le nouveau ministre allemand des Affaires étrangères, Joschka Fischer, respectant un engagement pris entre les sociaux-démocrates et les Verts, auraient défendu l’idée d’aborder la question du “no first use” dans le cadre des discussions préliminaires sur le nouveau Concept stratégique. Ces propositions, qui furent soutenues éga­lement par les autorités canadiennes, danoises et norvégiennes, furent toutes très mal accueillies à Washington[30], où l’on a craint que ceci puisse miner la stratégie dissuasive de l’Alliance[31] et le concept d’incertitude et d’ambiguïté propres à l’esprit de la dissuasion. Or, aujourd’hui, le flou devient socle, sachant qu’“une pensée stratégique peut travailler et être opératoire en se passant d’une doctrine sur un Autre unique. Plus exactement, elle doit ériger en élément de doctrine l’absence même d’ennemi désigné dans l’espace européen”[32].

Même si le banc d’essai allemand subit de fortes pressions américaines ainsi qu’un refus des puissances nucléaires euro­péennes, le général allemand Stöckmann, du commandement allié en Europe, déclarait, le 9 décembre 1998 lors d’une confé­rence au Centre d’études de défense (Bruxelles), que le débat sur le nucléaire devrait être ultérieurement entrepris, sous-enten­dant probablement que le 50^e anniversaire de l’OTAN associé à l’adoption du nouveau Concept stratégique ne pouvait être gâché par des divergences en cette matière.

Reste que certains observent aujourd’hui une contradiction entre la notion “d’arme du dernier recours” et la notion d’emploi en premier. Pour Harald Müller[33], “comment expliquer de maniè­re crédible à un pays qu’il doit s’abstenir d’acquérir des armes nucléaires quand les organisations militaires les plus puissantes au monde, qui ne sont sous aucune menace sérieuse, sont inca­pables de renoncer au premier emploi de ces armes ?” Question qui nous renvoie à celle de Rebecca Johnson : “Sous quelles conditions l’