Introduction

L’adhésion coup sur coup de l’Estonie, de la Letto­nie et de la Lituanie, le 29 mars 2004, à l’Organi­sation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et le 1^er mai de la même année à l’Union européenne (UE) constitue le couronnement d’une stratégie qui, pour beaucoup, pa­raissait plus qu’incertaine, voire chimérique. Ce triom­phe constitue un véritable tour de force qui a, effecti­vement, pris le contre-pied des conjectures des nombreux analystes et autres commentateurs de la sécurité euro­péenne. Pourtant, à eux trois, ces petits pays non seule­ment ont réussi à faire “sécession”, sans coup férir, de l’Union soviétique mais, en plus, sont parvenus à s’insé­rer intégralement dans l’architecture européenne de sécurité et de défense en seulement une petite quinzaine d’années. Il est vrai que lorsque les trois pays baltes ont reconquis leur indépendance^[1], si peu pariaient sur la viabilité de leur souveraineté tant leurs chances de quitter l’orbite soviétique, puis russe, paraissaient mini­mes, encore moins osaient imaginer qu’un jour ils pussent ancrer leur sécurité à l’Ouest et a fortiori à l’OTAN. Si le Sommet de Prague (21-22 novembre 2002), infirma ces prévisions, il était évident que leur position­nement géopolitique bordant la Russie constituait une pesanteur, non seulement dans la politique de sécurité et de défense des pays baltes, mais aussi dans celle de l’OTAN. Ainsi, dans leur étude qui allait devenir, par la suite, une référence pour Washington dans sa stratégie balte, les Américains Ronald Asmus et Robert Nurick écrivaient, en 1996, que “si elle est mal traitée, la ques­tion balte a la potentialité de saborder l’élargissement de l’OTAN, de redessiner la carte de sécurité en Europe du Nord-est et de provoquer une crise entre la Russie et l’Ouest”[2]. La Russie , en effet, avait axé, dès le début de la décennie 1990, sa politique étrangère sur une forte résolution à éviter un élargissement de l’Alliance atlan­tique aux anciens satellites de l’URSS et a fortiori aux anciennes républiques soviétiques. La question si contro­versée du “veto russe” à l’OTAN concernait les pays baltes bien plus directement que les autres pays candi­dats, issus du bloc de l’Est. La résolution des Occiden­taux, en effet, de ne pas provoquer la Russie prenait une dimension particulièrement importante dans la mesure où, contrairement aux autres États anciennement satel­lites, ces trois pays faisaient partie de l’Union soviétique en qualité de républiques socialistes soviétiques. Se trouvant, en outre, sur la côte orientale de la mer Balti­que, ils appartenaient à une zone stratégique hautement sensible pour la Russie. Cette situation géographique leur donnait accès à la mer par plusieurs ports, le plus souvent libres de glace, mais signifiait également que leur côte était dangereusement proche de la deuxième ville de Russie, Saint-Pétersbourg. Par ailleurs, depuis que les pays baltes ont recouvré leur indépendance, la Russie a vu son unité territoriale mise en jeu ; l’Oblast de Kaliningrad, dont la superficie avoisine les 15 000 km², partage sa frontière méridionale avec la Pologne et orientale avec la Lituanie, devenant ainsi une “exclave”[3] séparée du reste de la Mère Patrie par quelque 400 kilomètres .

Jusqu’à la fin des années 1980, la configuration stratégique de la mer Baltique était plus que favorable à l’Union soviétique : elle-même contrôlait la rive orien­tale, ses deux alliés du pacte de Varsovie, la République démocratique allemande (RDA) et la Pologne, gardaient la rive méridionale, la Finlande était supposée lui être loyale et la Suède, bien que clairement pro-occidentale, cultivait officiellement une attitude de défiance vis-à-vis de l’OTAN. Or, au début de la décennie 1990, la Russie devait composer avec un environnement radicalement différent : une Allemagne réunifiée et puissante, une Pologne et trois pays baltes cherchant leur salut dans leur candidature à l’UE et à l’OTAN et des pays nordi­ques de plus en plus axés sur l’Europe. À la faveur de la reconfiguration stratégique de l’Europe septentrio­nale, la question, pour la Russie , était de savoir comment elle allait se positionner face à une dynamique qui semblait inexorablement lui échapper. Ainsi, dans un article célè­bre publié en 1994 dans Foreign Affairs, Carl Bildt, alors Premier ministre suédois, analysant les rapports entre la Russie et les pays baltes, parlait de “test crucial” (Litmus test) et estimait que “les politiques de la Russie à l’égard des pays baltes seront le révélateur de sa nouvelle orientation [et] son attitude envers eux montrera la véritable nature de son engagement vis-à-vis des normes et des principes internationaux”^[4].

Une deuxième caractéristique des trois États ne plaidant pas pour leur intégration dans l’OTAN, et même dans l’UE, résidait dans la très forte présence de populations russophones, surtout en Estonie et en Lettonie. Les problèmes liés au statut des populations russophones ont pour origine l’intégration forcée des trois pays baltes à l’Union soviétique[5], avec la modi­fication des frontières qu’elle a entraînée, l’intense “russification” et le stationnement de nombreux mili­taires. Une petite minorité russe, avant la première guerre mondiale, était déjà présente dans les pays baltes (ils faisaient partie de l’empire du Tsar) et ses membres, de même que ceux qui s’y installèrent durant l’entre-deux-guerres, étaient, au début de la décennie 1990, alors relativement bien intégrés^[6]. Les difficultés étaient directement liées aux immigrants soviétiques arrivés à partir de 1945. Les populations russophones, désormais privées de leur “supranationalité” soviétique, furent effectivement perçues comme des colons de fraîche date et comme les agents, malgré eux, de la politique de soviétisation de Moscou^[7].

La proportion de population de nationalité balte avait ainsi fondu passant de 88,2 % en 1937 à 61,5 % en 1989 (Estonie) et de 76 % en 1937 à 52 % en 1989 (Lettonie), tandis qu’en Lituanie elle était restée à peu près stable autour de 80 %. Il y avait en tout 1 724 000 allogènes russophones : 475 000 en Estonie (30,3 %), 906 000 en Lettonie (34 %) et 344 000 en Lituanie (9,4 %)[8]. En 2004, on pouvait compter quelque 350 000 allogènes russophones en Estonie pour une population de 925 000 Estoniens autochtones. La même année, sur les 2 320 000 habitants de Lettonie, les chiffres officiels lettons dénombraient 1 356 000 Lettons autochtones et 670 000 russophones. Enfin, la minorité russophone de Lituanie représentait quelque 340 000 individus sur les 3 580 000 habitants du pays.

La Russie , grâce à aux populations russophones, semblait disposer ainsi d’un redoutable moyen afin d’infléchir les choix stratégiques des pays baltes. L’appréhension des Occidentaux, et a fortiori des pays baltes, de voir les populations russophones considérées par la Russie comme un “levier politique” qu’elle pour­rait utiliser “pour la reconquête” de ses positions perdues, voire comme une “cinquième colonne”[9], était donc parti­culièrement saillante.

Tableau synoptique des pays baltes

La caractéristique commune des pays baltes est celle d’être tributaires de contraintes géographiques semblables et d’avoir utilisé l’identité pour contourner ces mêmes servitudes afin de pouvoir ancrer leur sécu­rité dans une architecture européenne de sécurité et de défense. Très hostile à l’édification de celle-ci, surtout si elle devait se faire autour de l’OTAN, la Russie tenta de leur contester la poursuite de leur stratégie.

Géographie et conscience identitaire

L’Estonie, la Lettonie et la Lituanie sont trois petits pays (avec respectivement 1, 351 million d’habi­tants, 2, 385 millions et 3, 428 millions et une superficie de 45 227 km², 64 590 km² et 65 303 km²) situés sur la rive orientale de la mer Baltique. Les pays frontaliers de l’Estonie sont la Lettonie au sud (339 km de frontière, principalement terrestre) et la Russie à l’est (294 km de frontière, l’essentiel passant le long du fleuve Narva, puis au milieu du lac Peipsi et du lac de Pskov). L’Esto­nie est bordée par la mer Baltique à l’ouest (Väinameri et golfe de Livonie) et au nord (golfe de Finlande) et compte environ 3 800 km de côtes. La Finlande est à environ 80 km (distance Tallinn-Helsinki), la Suède à 150 km (entre les îles Saaremaa et Gotland). Le port de Tallinn, abrité au fond d’une baie protégée par des îles, se trouve entre le golfe de Finlande, dont il contrôle l’entrée, et celui de Riga. La ville commande des routes maritimes importantes. Le trafic actuel du port, du fait de la fonction de transit avec la Russie , reste encore considérable. Quant à la Lettonie , elle partage une fron­tière commune avec la Biélorussie ( 141 kilomètres ), l’Estonie ( 339 kilomètres ), la Lituanie ( 546 kilomètres ) et la Russie métropolitaine ( 217 kilomètres ). Ses côtes sur la Baltique font 551 kilomètres , dont plus de la moitié pour le golfe de Riga. Le territoire letton est parcouru par quelque 12 000 cours d’eau, dont le prin­cipal est le fleuve Daugava – surnommé le “Rhin de la Baltique” – qui a longtemps été utilisé comme principale route maritime pour s’enfoncer dans les terres russes. Les lacs, eux aussi extrêmement nombreux, forment 1,7 % du territoire. La Lituanie , enfin, est le plus étendu des pays baltes. Elle partage des frontières au Nord avec la Lettonie ( 546 kilomètres ), à l’est et au sud avec la Biélorussie ( 650 kilomètres ), au sud-ouest avec la Pologne ( 110 kilomètres ) et l’enclave de Kalinin­grad ( 303 kilomètres ) et bordant la mer Baltique, avec une cen­taine de kilomètres de côtes, limitées dans leur usage par les lagunes de l’embouchure du Nemunas et par les dunes de Nerija.

En dépit d’une géographie physique manifestement comparable, il existe, néanmoins, de profondes différen­ces dans la perception qu’ont les trois pays baltes de leur littoral, dissimilitudes qui tiennent autant à la longueur du rivage qu’à l’histoire. Ainsi, par exemple, la Lituanie ne peut prétendre à une tradition maritime établie, ceci s’expliquant par un littoral très court (110 km à peine), et par le fait que sa capitale, Vilnius, située à 250 km des côtes, est traditionnellement orientée vers l’est et le sud plutôt que vers le nord-ouest. À l’opposé, avec ses 1 400 km de côtes et sa myriade d’îles, l’Estonie est, des trois pays, celui dont la culture est la plus maritime. La Lettonie, avec ses 530 km de côtes et le vaste golfe de Riga qui s’enfonce dans les terres, a suffisamment accli­maté les Lettons à la pratique de la mer pour envoyer leurs ancêtres coures coloniser Tobago et la Gambie au xviii^e siècle^[10].

Les trois pays ont pour capitales Tallinn, Riga et Vilnius et sont appelés communément “pays baltes”. Cette expression, toutefois, est plus commode que rigou­reuse. Son ambiguïté réside dans le fait qu’elle mêle des considérations géographiques (l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie bordent la rive orientale de la mer Baltique), ethniques et linguistiques (les peuples et langues lettons et lituaniens sont dits “baltes”^[11]). Un différend séman­tique oppose d’ailleurs les tenants d’une vision géopoli­tique de ces trois pays à ceux qui préfèrent souligner leurs différenciations ethniques et linguistiques. Les premiers, en effet, parlent de pays baltes (ou d’États baltes) pour désigner ces trois pays, insistant ainsi sur leurs affinités géographiques et historiques, niant du coup les distinctions ethniques et linguistiques entre, d’une part, les Estoniens (dont les racines sont dites finno-ougriennes à l’instar de celles de la Finlande et de la Hongrie ) et, d’autre part, les Lettons et les Litua­niens, “authentiques Baltes”. Quant aux seconds, ils préfèrent parler de “pays baltiques” pour désigner ces trois pays, soulignant ainsi les différences ethniques entre, d’une part, l’Estonie et, d’autre part, la Lettonie et la Lituanie^[12]. Ainsi, comme nous le détaillerons, parmi les nombreux combats que les trois États ont menés, celui visant à s’affirmer comme des pays distincts, et non comme un groupe uniforme d’États dits baltes, fut pro­bablement le plus saillant. Sur cette volonté de différen­ciation s’est greffée la problématique de la communauta­risation des stratégies de ces trois pays face à l’OTAN et à l’UE, deux organisations qui ont eu un comportement contradictoire : tantôt en faisant fi des différences entre ces trois pays, pour mieux les englober dans un paquet indivisible, tantôt les séparant, soulignant ainsi leurs dissimilitudes.

Il est vrai que le qualificatif “balte” pour désigner ces trois États est assez récent, comme en témoignent les appel­lations successives de ces États par leurs nombreux conquérants et non pas par eux-mêmes. En remontant au xiii^e siècle, on retrouve la notion papale de Terra Mariae pour désigner la rive orientale de la mer Balti­que dont les habitants (Lives, Coures, Estes, etc.) devaient être évangélisés. Le Livland allemand, qui comprenait le Grand Duché danois d’Estonie (1227-1346) puis la Courlande au xvi^e, fut ensuite incorporé aux Östersjöprovinserna (Provinces de la mer Baltique) suédoises, incluant l’Estland, le Livland et l’Ingerland^[13], (en français, l’Estlandie, la Livonie et l’Ingrie) tandis que la Courlande passa sous administration polonaise, puis russe en 1795. Au début du xix^e siècle, on commença à parler des Deutschbalte, pour désigner cette noblesse balte germanophone, lointains descendants des Porte-Glaives et Chevaliers teutoniques. Ce sont d’ailleurs eux qui, les premiers, ont formulé le concept de “commu­nauté balte” dès le milieu du xix^e siècle, dans un con­texte où les quelque trois cent cinquante familles germano-baltes qui administraient alors les provinces baltiques cherchaient à fédérer leurs efforts pour obtenir du Tsar le plus d’autonomie possible. Ils appuyèrent, par la suite, les tentatives de création par Berlin du Balti­kum, en 1918, érigé en Baltisches Herzogtum (Grand Duché balte), regroupant grosso modo les anciennes terres germanophones (Estland, Livland et Kurland), les Ostseelande. C’est durant l’époque de l’entre-deux-guerres que l’expression “pays baltes”, et plus précisé­ment “pays baltiques”, vit le jour pour désigner les quatre États riverains de la mer Baltique ayant acquis pour les uns (Finlande, Estonie et Lettonie) et réacquis pour l’autre (Lituanie^[14]) leur indépendance. Ainsi, Jean Meuvret, en 1934, écrivait : “On entend ici par « pays baltiques » le territoire des quatre États de Finlande, d’Estonie, de Lettonie et de Lituanie. Avant 1917, ils étaient les uns et les autres englobés dans l’Empire Russe et c’est à ce titre, sous la rubrique « provinces baltiques », qu’ils figuraient dans la plupart des encyclopédies, lors­qu’ils n’étaient pas purement et simplement confondus avec la géographie et l’histoire russes”^[15]. Mais les vicis­situdes des relations de la Pologne et de la Finlande avec les grandes puissances les poussant peu à peu, la première, davantage vers l’Europe centrale, la seconde, vers les pays nordiques, on appela “pays baltes”, ou éventuellement “pays baltiques”, l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie. Le vocabulaire français fit manifestement œuvre de simplification, en adoptant l’unique qualificatif “balte” pour désigner ces trois États. Il est indéniable que c’est le contexte de la reconquête de leur indépen­dance qui a façonné le réflexe d’englober ces trois pays dans une seule entité. Plus ou moins comparables géographiquement et démographiquement, leur acte de naissance (ou de renaissance pour la Lituanie) coïncide donc avec la fin du régime tsariste. Après une brève période d’indépendance, de 1918 à 1940, ils furent occupés par les Soviétiques, puis par les Allemands, et de nouveau incorporés à l’URSS avec le statut de République socialiste soviétique en 1944. Cette annexion ne fut officiellement reconnue ni par l’Europe occidentale (à l’excep­tion de la Suède), ni par les États-Unis^[16]. En 1991, chacun des trois pays baltes proclama son indé­pendance, reconnue par un pouvoir central soviétique agonisant.

La précarité de la situation géopolitique des pays baltes, face à la concurrence des États puissants du Sud (l’Allemagne) et de l’Est (la Russie), constitue in fine leur dénominateur commun, ceci contribuant à l’attribution de valeurs communes, à des orientations identiques en matière de politique étrangère et surtout à une méfiance récurrente envers la Russie, autant d’éléments, pour les Occidentaux, justifiant le label balte. Or, depuis la restauration de leur souveraineté, au début de la décen­nie 1990, les avatars stratégiques et identitaires de la démarche de sécurité des trois pays baltes vont affecter la représentation balte qui ne sera véritablement effec­tive que suivant les intérêts de chaque acteur. En effet, chacun des trois États, de façon très équivoque, a mis en avant une identité balte commune, et lorsque ses inté­rêts l’exigeaient, a préféré privilégier la sienne pour mieux se démarquer des deux autres. Cette ambiguïté identitaire démontre bien, en tout cas, l’ambivalence du label balte qui doit être replacé dans un contexte géographique particulier qui est celui de la localisation des trois États sur la côte orientale de la mer Baltique. La convergence de leurs particularités géographiques leur donne une valeur stratégique inchangée au cours des siècles et a, corollairement, pour effet d’amener les puissances extérieures à les considérer comme un tout homogène.

Les lectures divergentes de la sécurité européenne

Les pays baltes et la Russie furent à couteaux tirés dans un contexte où les premiers cherchaient leur salut dans l’adhésion à l’OTAN alors que la seconde voulait justement éviter tout élargissement de l’Alliance atlan­tique, surtout s’il devait concerner d’anciennes républi­ques soviétiques. Un article de la revue militaire russe Krasnaia Zvezda, intitulé “L’OTAN n’est pas synonyme de sécurité européenne”, résumait à lui seul les bases de l’hostilité russe à l’élargissement de l’OTAN en affir­mant que les objectifs fondamentaux de celle-ci, à savoir la défense des intérêts vitaux de l’Alliance et le renforce­ment de la sécurité européenne, s’“excluent mutuelle­ment”. L’OTAN ayant été créée pour contenir politique­ment et stratégiquement l’URSS, tant que sa vocation stratégique n’était pas modifiée, elle ne pouvait avoir pour but que d’affaiblir la Russie et de maîtriser sa politique de défense. L’Europe ayant changé, l’OTAN devait donc se transformer structurellement afin de devenir une organisation de gestion de crise et de main­tien de la paix, mandatée par le Conseil de sécurité ou l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE)^[17]. Dans la période qui avait précédé la première vague d’élargissement de l’OTAN (Hongrie, République tchèque et Pologne), la Russie avait d’ail­leurs misé sur cette organisation, espérant en faire l’organisation pivot d’une architecture de sécurité fonda­mentalement renouvelée et résolument paneuropéenne dans laquelle elle aurait ainsi bénéficié d’une voix égale à celle des autres. La diplomatie russe, tout en défen­dant cette option, a étonnamment contribué à la dévalo­riser, Moscou devenant l’un des participants les moins conciliants de l’OSCE, allant jusqu’à ne pas respecter les engagements souscrits en son sein.

Afin de désamorcer l’hostilité de Moscou et de favo­riser la concertation en matière de sécurité, l’OTAN avait donc proposé au Kremlin un partenariat spécial : le 27 mai 1997, la Russie et l’Alliance atlantique avaient ainsi signé l’Acte fondateur sur les relations, la coopé­ration et la sécurité mutuelles entre l’OTAN et la fédération de Russie dont “l’objectif [était] de construire un niveau croissant de confiance, une unité de but et d’habitude de dialogue entre l’OTAN et la Russie”^[18]. Présenté comme le texte qui prenait enfin en compte autant les intérêts russes que ceux de l’Alliance atlan­tique, ce document formalisait les relations entre les deux parties. Toute la difficulté consistait alors à donner à la Russie une possibilité de peser sur l’élargissement et ses modalités, sans pour autant lui permettre d’exercer un droit de veto sur le processus.

La crise du Kosovo, en plus, a relancé en Russie les sentiments hostiles à l’Alliance, de nouveau perçue comme une organisation militaire hostile, contrôlée par les Américains et visant à l’endiguer, à la marginaliser et à l’empêcher de jouer son rôle naturel de puissance. Les frappes de l’OTAN contre la Serbie , en 1999, furent ressenties par la population russe comme une “attaque américaine” ; l’OTAN, c’est Washington ! Vue de Moscou, en effet, la campagne alliée avait démontré la facticité de la parité du partenariat institutionnel entre la Russie et l’OTAN, incarné par le Conseil Conjoint Permanent (CCP). Ce dernier avait été établi en mai 1997 pour rassurer la Russie sur le fait que sa voix serait entendue en Europe. Il fut rapidement accusé de n’être qu’une cellule d’enregistrement de décisions prises entre les membres de l’OTAN avant de lui être présentées comme le fait du Prince. À ses yeux, la crise du Kosovo en avait fourni l’illustration la plus manifeste, Moscou s’étant farouchement opposé à une solution militaire pour régler le problème du Kosovo. Pour le Kremlin, qui soufflait le chaud et le froid sur ses bonnes intentions à l’égard de l’élargissement de l’OTAN – de l’hostilité (le concept de sécurité nationale de la Fédéra­tion de Russie du 10 décembre 2000 citait ainsi explicite­ment “l’expansion d’alliances et de blocs militaires contraires aux intérêts de sécurité de la Russie” au titre des menaces exté­rieures) à la bienveillance (si l’OTAN se transformait en organisation davantage “politique”) –, l’Alliance atlan­tique était donc analysée comme un instrument de la politique étrangère des États-Unis^[19].

La Russie dut lâcher du lest, en 1999, en acceptant, de mauvais gré, l’adhésion de la Hongrie, de la Répu­blique tchèque et de la Pologne à l’OTAN, tout en réus­sissant à imposer plusieurs conditions à ce premier élargissement, comme l’interdiction de déployer des troupes occidentales significatives ou des armes nucléai­res chez les nouveaux membres. Cette décision, prise par l’Alliance en juillet 1997 lors du  Sommet de Madrid, fut malgré tout perçue en Russie comme relevant d’une logique d’exclusion, dont l’objectif était de l’affaiblir et de la laisser isolée d’autant plus  que les dirigeants des pays de l’Alliance avaient déclaré lors du même Sommet que la porte restait “ouverte” aux candidats. D’ailleurs, dans la déclaration finale du Sommet de Madrid, il était fait explicitement allusion aux progrès réalisés par les pays de la Baltique^[20].

Cette stratégie d’“encerclement” mettait un terme à tous les espoirs que le Kremlin pouvait encore entretenir de garder une influence particulière en Europe cen­trale^[21]. Une rhétorique décrivant la Russie comme une forteresse assiégée par les Occidentaux déterminés à réduire sa sphère d’influence devint un leitmotiv dans le discours russe. Dans cette logique, l’adhésion des pays baltes, qui avaient fait partie de l’Union soviétique, constituerait donc une sorte de “ligne rouge” provoquant mécaniquement un casus belli. Ainsi, la réalisation du premier élargissement n’excluait pas une oppo­sition de Moscou à d’autres, surtout s’il devait concerner les ex-républiques soviétiques. Or les seules de ces anciennes républiques à avoir toutes leurs chances d’y adhérer à court terme étaient précisément les pays baltes. Moscou essaya même de donner une légitimité à sa politique de refus en avançant le prétexte “politico-légal” qu’aucune partie de l’ancien territoire soviétique ne pouvait adhérer à l’OTAN.

Les autorités russes ont, en fait, tout tenté, de la menace non déguisée assortie de contre-mesures aux propositions amicales et conciliatrices, pour convaincre l’OTAN qu’il ne serait pas très judicieux, voire dange­reux, de s’élargir jusqu’à leurs portes. D’après le Concept de sécurité nationale de la Fédération de Russie, du 6 janvier 2000, les États-Unis et d’autres États occi­dentaux seraient responsables d’un retour à une logique de blocs du fait de leur volonté d’élargir l’OTAN à l’Est et entendraient dominer le jeu mondial sans accorder aux institutions internationales, notamment le Conseil de sécurité des Nations unies, le rôle qui leur revient.

Les pays occidentaux hésitaient donc à accueillir au sein de l’Alliance atlantique des États souffrant de tant de handicaps, d’autant plus que l’OTAN avait évolué, la garantie de sécurité découlant de l’article 5^[22], le pivot de l’Alliance pendant la guerre froide, étant un peu désuète ou en tout cas inadaptée aux nouvelles menaces et opportunités de coopération. Il ressort du discours politico-stratégique des trois États baltes qu’ils perçoivent des menaces de type territorial alors que les doctrines occidentales s’orientent davantage vers la gestion de crises. Les trois États se retrouvaient ainsi dans une situation insolite dans la mesure où ils cher­chaient à appartenir à une OTAN en passe de devenir quasiment anachronique. Ils voulaient bénéficier à tout prix de la garantie de sécurité “article 5” pour être protégés de la Russie , alors que l’OTAN souhaitait juste­ment éviter que cette dernière ne perçoive cet élargisse­ment comme une alliance dirigée contre elle.

Les pays baltes se sont donc retrouvés au cœur d’une dynamique contradictoire : afin de pouvoir accueil­lir de nouveaux membres qui ont fait acte de candi­dature pour garantir leur sécurité contre la Russie , l’OTAN s’ouvrait de plus en plus à cette même Russie, qui, entre-temps, cessait de représenter une menace. Ainsi, après la signature de l’Acte fondateur OTAN-Russie en 1997, le nouvel accord de mai 2002 faisait de la Russie un État associé et privilégié de l’Alliance atlantique^[23]. Dans ces conditions, n’y aurait-il pas eu, de la part des Baltes, “erreur sur l’organisation” ? Trauma­tisés par cinquante ans d’annexion soviétique, les trois pays baltes, en voulant contracter une sorte “d’assu­rance-vie” contre une éventuelle résurgence de l’impéria­lisme russe, ne voyaient leur sécurité et leur défense qu’au travers de l’Alliance atlantique à laquelle ils postu­laient pour sa qualité première de défense collective, et déniaient concomitamment à l’UE, ou à d’autres acteurs institutionnels, des vertus stratégiques semblables, et cela bien qu’ils fissent de leur adhésion aux deux orga­nisations un “paquet indivisible”. Les perspectives d’adhésion aux deux organisations n’étaient donc pas comparables. Le désir d’OTAN répondait à un besoin crucial de sécurité militaire, tandis que l’impératif de l’intégration européenne avait vocation à avoir un effet structurant sur les sociétés estonienne, lettone et lituanienne : un œil tourné vers Washington et l’OTAN, symboles de leur défense, et l’autre vers l’UE, gage de leur intégration européenne. L’Union, pourtant, n’est pas dénuée d’ambition stratégique même si, pour l’instant, la Politique européenne de Sécurité et de Défense (PESD) se limite à la gestion de crises : il n’existe pas encore, dans les compétences de l’UE, de clause explicite de défense collective à l’instar de l’article 5 du traité instituant l’OTAN.

Crispée autour de sa diplomatie “anti-OTAN”, la Russie a, peu à peu, défendu l’adhésion des pays baltes à l’UE : alors que l’OTAN était perçue comme étant une organisation politico-militaire dominée par les États-Unis, par ailleurs, l’UE fut analysée comme une organi­sation aux compétences politico-économiques. C’était d’ailleurs précisément l’argument de Moscou : la sécurité des pays baltes résiderait davantage “dans la stabilité politique et la prospérité économique que leur offrirait leur inclusion dans l’Union que dans leur participation à une organisation militaire obsolète au regard des enjeux de sécurité européens”^[24]. La PESD ne constituait donc manifestement pas un problème politique pour la Rus­sie. Elle était, au contraire, un atout dans un pays qui voyait l’OTAN comme un instrument de puissance aux mains de Washington. Dans l’inconscient russe, l’image de l’OTAN reste associée à l’ennemi de la guerre froide. La PESD a ainsi l’avantage considérable, non seulement, de ne pas être contrôlée, du moins directement, par Washington, mais aussi de constituer un processus dans lequel la Russie peut elle-même influer.

La sécurité à l’interaction de l’identité et du militaire

Traditionnellement, le champ des études stratégi­ques se rapporte à l’étude des moyens militaires mis en œuvre pour réaliser des objectifs politiques. Or, comme les perspectives d’usage de la force – caractéristique qui confère à la stratégie sa spécificité dans les champs d’analyse en relations internationales – ne se résument plus forcément à sa seule dimension militaire, certains moyens non-militaires, comme l’identité, peuvent consti­tuer un moyen essentiel pour parvenir à des objectifs politiques. En se fondant sur cette distinction, notre ambi­tion est de montrer que la démarche stratégique des pays baltes se fonde sur une dialectique militaire et identitaire : afin de pérenniser la reconquête de leur indépendance et de leur souveraineté, les trois pays baltes ont entamé une démarche stratégique visant à rechercher des garanties de sécurité politique auprès de ces organisations, essentiellement l’OTAN, cautionnant, en même temps, leur identité occidentale. Il est vrai que dès que les trois pays baltes ont retrouvé leur indé­pendance à la faveur des prémices de la désintégration de l’Union soviétique, ils n’ont eu de cesse de reven­diquer leur appartenance au monde occidental, autant par une opposition tous azimuts à tout ce qui peut con­cerner leur ancienne “puissance tutrice”, en l’occurrence la Russie qui en assure la forme contemporaine, qu’au travers de leur désir de sécurité, vectorisé par les organi­sations européennes de sécurité et de défense.

L’articulation entre identité et sécurité fut surtout mise en évidence par les représentants de l’École de Copenhague^[25] qui ont cherché à combiner sa “sectoria­lisation”, la sécurité étant désormais composée de dimensions autres que militaires, notamment celle qui a trait à l’identité^[26].

La sécurité militaire renvoie à la capacité des États de conduire ou de faire face à des offensives armées contre d’autres États et à la perception que les États ont de leurs intentions respectives. D’après les thèses réalistes en relations internationales, pour prévenir la menace de guerre, les États doivent renforcer leur puissance, pour assurer leur survie et la défense de leurs intérêts. C’est cette puissance, comparée à celle des autres, qui permet ou non d’affirmer ses prérogatives dans un monde marqué par l’omniprésence des rapports de force. Cette recherche de la puissance pour la sécu­rité, néanmoins, instaure un climat de méfiance car, en se renforçant pour mieux se prémunir, chacun suscite l’inquiétude des autres et les incite à s’armer à leur tour. Le renforcement de la sécurité de chacun, pourtant nécessaire, augmente donc, en fin de compte, la possi­bilité d’un conflit : c’est le dilemme de sécurité, à savoir la tendance pour un État, vu son sentiment de sécurité ou d’insécurité, à prendre des mesures jugées par lui comme étant seulement de nature défensive, mais sus­ceptibles d’être interprétées par ses adversaires poten­tiels comme une intention hostile nécessitant des contre-mesures^[27]. Le dilemme de sécurité est au cœur même de la stratégie des pays baltes. Estimant que leur sécurité est précaire, ils prendront des mesures jugées par eux défensives, mais qui pourraient être interprétées par leur(s) adversaire(s) potentiel(s) comme des intentions hostiles, nécessitant une contre-mesure.

La notion de perception est ici fondamentale. Les rapports russo-baltes, depuis le début de la décennie 1990, sont atteints de ce que certains travaux en science politique ont mis en évidence dans le domaine de la “dissonance cognitive” du processus de décision des acteurs sociaux, résultat de la construction déformée de l’image de l’Autre. Empruntant à la psychologie la notion de “cognition”, c’est-à-dire tout ce qui se rapporte aux processus par lesquels un sujet acquiert des infor­mations sur son environnement, ces recherches ont mis en avant le poids des perceptions dans la politique internationale. Cette dissonance cognitive correspond au coût psychologique à accepter la validité d’une informa­tion, voire sa seule existence, lorsque celle-ci heurte radi­calement des croyances ou une image de soi auxquelles le sujet est particulièrement attaché^[28]. Les travaux sur la perception sont fondés sur le postulat selon lequel un décalage peut survenir entre le “monde réel” et l’image que l’acteur se fait de ce monde, pouvant conduire à une mauvaise compréhension de la réalité car celle-ci se fait à travers un prisme, un filtre qui l’interprète, le colore ou le valorise d’une manière déformée. Elles agissent comme une “carte d’orientation”[29], comme une grille d’analyse guidant le décideur dans le choix des objectifs à atteindre, comme un verre filtrant les informations les plus compatibles avec sa vision du monde. D’après de nombreux auteurs, effectivement, l’une des réalités qui pèse sur l’esprit des acteurs de politique étrangère réside justement dans la contradiction l’image de l’autre^[30]. Ainsi, les travaux de Robert Jervis sur l’importance des facteurs cognitifs dans l’altération du bon fonctionne­ment du processus de décision ont mis en évidence les risques de méprise de l’analyste, notamment la tendance à percevoir ce à quoi on s’attend et à chercher à intégrer les informations nouvelles dans des représentations déjà établies. Il souligne l’importance des expériences passées et des leçons de l’histoire qui affectent les perceptions des décideurs, tout en reprochant à ces derniers de se laisser entraîner à de fausses analogies historiques, de méconnaître les causes profondes des faits historiques sélectionnés pour les besoins de la décision. Ce senti­ment est accentué par le fait que les preneurs de déci­sion en matière de politique étrangère sont largement influencés par la représentation qu’ils ont des événe­ments : “Les gens perçoivent l’information arrivant en fonction des problèmes qu’ils traitent et en fonction de ce qu’ils ont à l’esprit quand l’information est reçue”^[31]. Ainsi, la difficulté de la détermination exacte de la réalité objective impose la prise en compte de l’image qu’ont les décideurs de cette même réalité, d’autant plus que la personnalité des décideurs appelés à opérer les choix en matière de politique étrangère et de défense n’est pas sans conséquence sur le processus de décision. Jervis note qu’un acteur ayant participé à une tragédie interprète les événements nouveaux en fonction de sa propre expérience^[32]. Les images sont donc susceptibles de biaiser la vision qu’un acteur a de la réalité objective et cela a souvent comme première conséquence une exagération de la menace qui provient des expériences historiques des acteurs ou bien même de l’ethnocen­trisme (la difficulté de se mettre à la place de l’autre en raison de la différence de valeurs).

Quant à la sécurité sociétale, elle concerne, pour sa part, la préservation ou le maintien de valeurs centrales comme la langue, la culture, la religion, l’identité natio­nale, les coutumes et les traditions. Cette détermination est d’autant plus saillante lorsqu’il n’y a pas de coïnci­dence entre l’infrastructure étatique et la nation. Effecti­vement, en cas de superposition entre un État et une pluralité d’identités, les risques de déstabilisation sont considérables. Lorsque les pays baltes ont recouvré leur souveraineté, ils ont indéniablement cherché à ancrer leur identité dans les organisations européennes de sécurité et de défense par un jeu d’opposition tous azimuts à la Russie et une adhésion toute aussi totale à l’Ouest. Les sources de l’identité nationale proviennent autant de l’intérieur que de l’extérieur ; cette identité s’affirme en se construisant par rapport à l’Autre, à partir de perceptions de l’identité du groupe étranger qui co-existe avec le sien (les allogènes russophones) de l’autre État ( la Russie ). La perception de l’Autre influen­ce le décideur selon que l’“étranger” est un ami, un allié, un adversaire, un ennemi ou tout simplement neutre^[33]. Cette démarche cognitive conduit à une situa­tion d’insécurité où chaque groupe pourrait craindre pour sa survie.

La construction de l’image de l’ennemi, dans le discours politique balte, se fait donc par opposition à la communauté russe, d’autant plus que chacun des trois pays accueille une population allogène, essentiellement russophone, plus ou moins importante, fait militant pour un besoin de différenciation par rapport à l’Autre. L’ima­ge de l’ennemi, d’après Heikki Luostarinen, est “une croyance préjugée par un certain groupe que sa sécurité et ses valeurs de base sont directement et sérieusement menacées par certains de l’autre groupe”[34] ; les valeurs de base et la sécurité étant fondamentalement liées à l’identité, l’Autre, c’est-à-dire la population allogène et la Russie, tend à être perçu comme un ennemi. Les percep­tions de la menace et les conceptions de la sécurité sont étroitement liées à la définition de l’identité nationale, d’autant plus que les Baltes tendent à identifier les Russes comme les héritiers directs des Soviétiques. Il y a, en fait, une relation très intime entre la désignation de la menace (russe) et la production identitaire (esto­nienne, lettone et lituanienne), la valeur de l’ennemi menaçant s’opposant à l’identité du locuteur considéré[35].

L’outil géopolitique

Si l’environnement spatial des pays baltes prescrit leurs options stratégiques, c’est parce que leur position­nement géographique leur impose d’enchâsser l’expres­sion de leur puissance et de leur identité dans une conscience politique de l’espace. Pour les pays baltes, c’est leur proximité immédiate avec la Russie qui dicte le choix de leurs options stratégiques. Pour cette dernière, la contraction de son territoire lui a imposé une cruelle relecture de ses intérêts de sécurité dans la région. La conjugaison de la sécurité et de l’identité des pays baltes a directement des conséquences dans une région où traditionnellement – et même pendant la période sovié­tique –, la Russie a conservé cette perception de la région de la mer Baltique comme une ligne de front con­tre l’expansion occidentale, incarnée successivement par le Drang nach Osten allemand^[36] et les “plans agressifs” de l’OTAN.

En Russie, la conscience politique de l’espace, définie par Pierre le Grand dès le xviii^e siècle^[37], demeure une constante dans la politique de ses dirigeants. La perception qu’a la Russie de l’espace baltique a toujours été influencée par des considérations sécuritaires. Les terres jouxtant cette mer ont longtemps été, dans l’his­toire russe, des zones d’interaction, sous une forme pacifique ou par l’intermédiaire de confrontations, entre la Russie et le monde extérieur. Cette région fut un théâtre de conquêtes, avant que Pierre le Grand, en s’assurant enfin la domination de ces terres, n’ouvrît en 1703 cette fameuse fenêtre sur l’Europe que devait être Saint-Pétersbourg. Les dirigeants soviétiques, durant la guerre froide, percevaient l’Europe du Nord comme une région d’une importance stratégique extrême dans l’opti­que d’une confrontation militaire globale avec l’Ouest. Les successeurs russes, avec la disparition de cette menace directe, se sont retrouvés dans une situation tout à fait inédite ; les élites politiques à Moscou ont mis du temps à accepter l’idée de l’élargissement de l’OTAN. Les représentations géopolitiques que se fait la Russie de sa sécurité expliquent, dans une certaine mesure, l’idée selon laquelle l’expansion de l’OTAN à l’Est allait réduire son espace stratégique, la renvoyant ainsi à une cruelle relecture de son identité géographique : privée de l’espace maritime adjacent aux côtes des pays baltes, son contrôle sur la mer Baltique se réduit comme peau de chagrin. Depuis la fin de l’URSS, elle est effectivement composée de deux régions distinctes : la lucarne Péters­bourgeoise dans le fond du golfe de Finlande, la côte nord étant finlandaise et la côte sud estonienne, et l’enclave de Kaliningrad, entre la Pologne et la Lituanie. Si , comme l’estime Chris Patten, ancien commissaire européen aux relations extérieures, “la Russie est incon­testablement européenne, sans être occidentale. (…) Ni l’histoire, ni la géographie ne donnent à la Russie la possibilité d’être les deux à la fois. Ou plutôt de n’être que les deux à la fois”^[38], l’élargissement de l’OTAN à l’Est, et surtout aux pays baltes, renvoyait la Russie à une interrogation de puissance sur fond d’identité : a-t-elle toujours les moyens de ses “ambitions baltiques” ?

Les Russes ont depuis longtemps regardé leur flanc “septentrionalo-occidental” comme étant, géographique­ment, historiquement, politiquement et culturelle­ment, leur “fenêtre” sur l’Europe. La Grande Encyclopédie soviétique rapportait les propos d’Ivan IV le Terrible, qui avait déjà tenté lors de la guerre de Livonie (1558-1582) de donner à son pays une partie de la côte de la mer qui s’appelait alors “mer des Variagues” ; “La question de la Baltique orientale (pribaltiki) avait une importance décisive pour les destinées historiques de la Russie ; de cette question dépendait la question si la Russie “entre­rait dans le système des États européens ou pas »”^[39]. Il est vrai que la mer Baltique fut, de tout temps, considérée comme la route naturelle pour rejoindre l’Europe à la Russie. Cette vision de la “Russie européenne” se mani­festa de manière particulièrement saillante lorsque Pierre le Grand décida de transférer la capitale impé­riale de Moscou à Saint-Pétersbourg. Le contrôle de la fenêtre baltique et l’ouverture du pays à l’Occident, selon le souverain russe, constituaient les deux faces d’une même médaille. Seule la maîtrise de la Baltique lui permettrait de s’assurer un accès direct par terre ou par mer aux sources vives de la civilisation politique et matérielle de l’Europe moderne. La poussée territoriale russe vers la mer Baltique s’expliquait donc par la volonté du pays de se frayer une fenêtre maritime sur le monde occidental pour disposer d’ouvertures portuaires. Les dirigeants russes, en même temps, auront à cœur de garantir la sécurité de leurs frontières, étant donné que c’est bien au travers des pays baltes que risquait de se produire une possible agression par des armées étran­gères. D’ailleurs, à la fin de la première guerre mondiale, le corps expéditionnaire du général von der Goltz qui souhaitait se tailler, dans les terres baltes, un duché allemand avait causé aux Soviétiques, dans cette région, de nombreuses difficultés. C’est bien par le même chemin que la Werhmacht était passée afin de tenter de s’emparer de Leningrad.

Si le recouvrement de l’indépendance des pays baltes, la dissolution du pacte de Varsovie et l’éclate­ment de l’URSS ont radicalement changé le panorama stratégique de la région, les préoccupations stratégiques de la Russie demeurent identiques. Ses deux “fenêtres” sur la mer, en l’occurrence Saint-Pétersbourg et une cen­taine de kilomètres de côte au fin fond du golfe de Fin­lande, et Kaliningrad, ne lui permettent plus de péren­niser ses ambitions ancestrales de contrôle de la région. Pour la Russie, durant la première moitié de la décennie 1990, bien que la Baltique et l’Europe septentrionale ne fussent pas officiellement rangées dans les “priorités stratégiques” du pays, face à la contraction de son territoire, le choc psychologique lié à la perte de l’Empire soviétique, couplé au traumatisme stratégique, quand, faisant contre mauvaise fortune bon cœur, elle avait dû accepter le recul vers l’Est de ses frontières nationales, en même temps que la perte de son glacis protecteur, ne favorisèrent pas le dialogue avec les pays baltes.

On ne peut donc saisir les relations de puissance, d’hostilité, mais aussi de coopération, entre la Russie et les pays baltes sans les conceptualiser dans l’espace, la position géostratégique de ces derniers se trouvant alternativement entre deux puissances et à la bordure de l’une d’entre elles. En reprenant la distinction faite par Trygve Mathiesen qui différencie l’État tampon de l’État bordure – le premier étant “un petit État indé­pendant se situant entre deux États plus puissants, habi­tuellement rivaux”^[40], le second pouvant se définir comme un État “se situant le long des frontières de grandes puissances et inclus dans leur périmètre de défense, sans se trouver entre deux puissances”^[41] –, Efraim Karsh remarque que l’État bordure, afin de maximiser ses chances de survie, a plutôt vocation à ancrer sa sécurité dans la neutralité, alternative déniée à l’État tampon^[42]. Or, justement en se basant sur l’hypothèse que les pays baltes ont successivement occupé la fonction d’État tampon jusqu’en 1945, puis celle d’État bordure, durant la période partant de la reconquête de leur indépendance jusqu’à leur adhésion à l’OTAN, et enfin, sûrement de nouveau celle d’État tampon, nous pouvons indéniable­ment affirmer que c’est la situation géopolitique des pays baltes qui dicte leurs options stratégiques : durant l’entre-deux-guerres, alors qu’ils occupaient la fonction d’États tampons dans un environnement stratégique majeur entre l’Ouest et la Russie soviétique, le choix certes tardif, de l’adoption d’un statut de neutre fut balayé d’un revers de la main par Moscou et Berlin ; entre la restauration de leur indépendance et leur adhésion à l’OTAN et à l’UE, devenus États bordures de la Russie, ils ont refusé le modus vivendi avec cette dernière (celui qui aurait abouti à une adoption de la neutralité) et cherché à contrebalancer son influence en postulant aux deux organisations et, depuis 2004, s’ils occupent certes une fonction qui ressemble à celle d’États tampons entre l’Ouest et la Russie, leur appar­tenance à l’OTAN et à l’UE leur permet d’échapper aux contraintes inhérentes de ces mêmes États tampons.