LA REFORME DES NATIONS UNIES: ENJEUX ET PERSPECTIVES

Alexandra Novosseloff

Docteur ès science politique de
l'Université de Paris II-Panthéon-Assas

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Les changements intervenus dans les relations internationales à partir de 1985-1987, amplifiés et accélérés à partir de 1990-1992, ont posé de façon accrue le problème de la réforme des Nations Unies et de son adaptation à une donne internationale mouvante dans un contexte global caractérisé par ce que les spécialistes ont appelé la mondialisation et la fragmentation. A l’origine du débat sur l’avenir des Nations Unies se trouve le sentiment que l’Organisation n’a pas accompagné, dans ses structures et ses méthodes de travail, les évolutions du système international, se contentant de suivre et de mettre en oeuvre un ordre du jour établi pour préserver les "points de repère" de la guerre froide. Le recours massif, voire abusif, aux opérations de maintien de la paix, conforte les critiques du système, accusé de donner les mêmes réponses à des problèmes qui ont à la fois changé de nature et d’origine.

Le Cinquantième anniversaire de l’Organisation constituait l’occasion "rêvée" qui devait marquer, selon les mots mêmes de l’ancien Secrétaire général, Boutros Boutros-Ghali, le passage de "la vieille à la nouvelle ONU". Force est de constater que cette occasion a été manquée. Les Etats membres ont laissé passer, à l’automne 1995, l’occasion de débattre de façon sérieuse et déterminée de la question de la réforme¹, et d’établir un ordre du jour précis pour sa mise en œuvre. Certes, un "Groupe de travail de haut niveau à composition non limitée sur le renforcement des Nations Unies" (ou "Groupe Essy", du nom du Président de l’Assemblée générale qui a recommandé sa création et l’a présidé)² a été créé, mais il a surtout consacré ses travaux à l’étude de propositions organisationnelles et n’a guère abordé dans sa globalité la question de la réforme.³ Le matériau ne manquait pourtant pas. L’année 1995 avait été marquée par la publication de plusieurs rapports de groupes indépendants concernant l’avenir des Nations Unies.⁴ C’est paradoxalement après le cinquantième anniversaire de l’ONU dont la célébration avait été considérée comme un moment décisif pour la mise en œuvre de réformes profondes que le processus de réforme du système des Nations Unies suscita un regain d’intérêt auprès des Etats membres.

1996 a été, à ce titre, une année charnière, et ce pour plusieurs raisons. Tout d’abord, les Etats-Unis sont intervenus au plus haut niveau dans le débat. Ils ont publié en février et en avril deux documents contenant des propositions détaillées à ce sujet.⁵ La question de la réforme des Nations Unies a, en outre, été, à partir de juin, un enjeu significatif, à défaut d’être central, de l’élection présidentielle américaine entre la majorité républicaine du Congrès et le Président Clinton.

En juin 1996, la réforme du système des Nations Unies a été à Lyon, pour la deuxième fois, à l’ordre du jour d’un Sommet du G7, sommet auquel ont également été conviés les dirigeants de l’Organisation des Nations Unies, du Fonds monétaire international, de la Banque mondiale et de l’Organisation mondiale du commerce. Le Sommet de Lyon a, entre autres, formulé de nouvelles propositions dans le domaine économique et social⁶, et a insisté sur la mise en oeuvre immédiate et rapide de certaines réformes relatives à la coordination entre les différents organes du système et aux réductions budgétaires. Malgré cette demande les débats de la 51^ème session de l’Assemblée générale se sont déroulés dans un climat de relatif attentisme (quant aux résultats des élections présidentielles américaines et de l’élection du Secrétaire général) et soldés par un "consensus mou" quant à la nécessité d’une réforme en profondeur du système. Aucune proposition sérieuse, aucun calendrier précis ni aucun plan concret ne sont venus appuyer cette volonté, et ce malgré la centralité du thème de la réforme dans les débats. Il a fallu attendre la nomination de M. Kofi Annan au poste de Secrétaire général pour voir établir, malgré un contexte difficile dû notamment aux pressions financières des Etats-Unis⁷, un échéancier strict pour la mise en œuvre de réformes.⁸

Les deux ou trois années qui nous séparent du XXIème siècle apparaissent donc comme cruciales pour l’Organisation des Nations Unies et le système qui l’entoure. L’enjeu du débat actuel est en effet rien moins que leur existence même. Mais pour y répondre, encore faut-il s’attaquer aux questions de fond. Une série de questions doit ainsi se poser: quelles sont les missions fondamentales du système des Nations Unies, quel est son rôle, quelle est son utilité dans le monde d’aujourd’hui? Et au XXIème siècle? Quelle est sa vocation prioritaire et que doit-elle être à l’avenir? En d’autres termes, comment l’Organisation peut-elle s’adapter aux évolutions du système international pour "donner au XXIème siècle une ONU équipée, financée et structurée de façon à servir efficacement les peuples pour lesquels elle a été créée"?⁹ De la réponse à ces questions découle le sens des réformes proposées par les Etats membres et la conception qu’ils ont du rôle futur de l’ONU dans le système international. Surtout, ces questions portent à la fois sur la préparation du XXIème siècle, sur les

moyens à mettre en œuvre en vue d’une "gestion de l’imprévisible"¹⁰, et sur les principes, les buts et le futur de l’ensemble du système des Nations Unies. En clair, il ne s’agit pas seulement de s’adapter au jour le jour, mais d’anticiper pour édifier un système réellement en phase avec les défis de demain.¹¹

Une réforme effective des Nations Unies exige que l’on ait convenablement analysé le contexte international dans lequel elle se situe. Elle ne peut faire l’économie de la réflexion et de l’effort prospectif: "repenser" l’après-guerre froide est donc la première des priorités. En effet, aucune conférence internationale de nature politique n’a été organisée pour répondre aux bouleversements survenus entre 1989 et 1992, comme cela avait eu lieu après la guerre mondiale de 1914-1918 et celle de 1939-1945. Or les changements radicaux engendrés par la chute du mur de Berlin et du Rideau de fer, par la dislocation de l’empire soviétique et par l’accélération de la mondialisation sont tout aussi fondamentaux et importants que ceux engendrés par les deux guerres mondiales.¹² Les processus de globalisation et de fragmentation, l’augmentation des disparités entre riches et pauvres (entre les Etats, mais aussi au sein même des sociétés)¹³ et des particularismes religieux, ethniques, culturels, les changements quant à la nature des conflits et l’élargissement des concepts de sécurité et de développement¹⁴, l’atténuation du caractère, naguère encore absolu, de la notion de souveraineté étatique, la crise de l’Etat-nation, la prévalence des logiques de force, la révolution de l’informatique et de la communication en "temps réel" sont autant de phénomènes-clé que l’ONU se doit d’intégrer dans sa réflexion et ses décisions, car, ainsi que l’a dit l’actuel Secrétaire général, "rester immobile alors que le monde bouge, c’est glisser désespérément en arrière.¹⁵

Ces bouleversements entraînent une véritable métamorphose de l’ensemble du système international.¹⁶ Celui-ci est de moins en moins interétatique et de plus en plus transnational. Son centre de gravité s’est progressivement déplacé de l’Europe vers la zone Asie-Pacifique. Le pouvoir financier et économique et le pouvoir d’influence semblent avoir pris le pas sur le pouvoir politique et le pouvoir de commandement. Le système international actuel ne connaît plus d’équilibre dû à la présence de puissances régulatrices, car l’influence et la puissance américaines n’ont plus vraiment de contrepoids. Aux yeux d’un certain nombre d’observateurs, les Etats-Unis exercent ainsi un "multilatéralisme autoritaire"¹⁷ ou un "nouvel unilatéralisme"¹⁸ qui les conduit à traiter les affaires du monde exclusivement selon leurs propres intérêts, calendrier et objectifs, et à fonder leur action au sein du système international sur une conception instrumentale de l’ONU, ce qui suscite les rancoeurs de bon nombre d’acteurs qui refusent cette domination.

Par ailleurs, l’essor des interdépendances et des moyens de communication font que les problèmes mondiaux forment désormais un "tout", mais un "tout" irréductible à une seule cause ou à une perception monolithique, et ne requièrent pas forcément une solution globale, l’essentiel étant de trouver "un niveau pertinent de décision et d’action".¹⁹ Comme le souligne Béatrice Pouligny, "l’avenir est sans doute moins aux projets de géant qu’aux ajustements à échelle humaine, permettant à des individus d’appréhender un peu de cet universel qui les dépasse."²⁰

Enfin, le système international de l’après-guerre froide est caractérisé par la disparition de la menace, de la logique de l’adversité, ainsi que par un "vide référentiel"²¹, une perte de sens²², où les "petites idéologies" (individualisme, narcissisme, souci de soi) ont remplacé les "grandes idéologies" porteuses de projet, d’espérance et d’alternative.²³ On peut dire qu’il existe ainsi une perte de sens au niveau global, une absence de projet fédérateur, mais une prolifération de "micro-sens" qui induit "la diffusion d’une mosaïque de "codes" et de "règles" ni reconnus ni unifiants, qui ne seront respectés par personne." Telle est ici l’une des conséquences de la fragmentation du monde qui conduit à une "atomisation croissante de la société" et privilégie "les dynamiques individuelles plutôt que les situations collectives".²⁴ Ces phénomènes qui génèrent une complexité croissante sont le reflet de ce que beaucoup d’auteurs appellent une "crise de civilisation", laquelle comprend trois volets principaux: la crise de l’Etat-nation, la crise de la société, qui est aussi celle de la communication et de l’intelligibilité, et la crise de l’Homme.²⁵

L’Organisation mondiale est donc aujourd’hui amenée à faire face à une série de problèmes qui n’avaient pas été prévus par la Charte des Nations Unies. Comme le dit Richard J. Poncio, "les mots "population", "migration", "famine", "pauvreté" et "environnement" n’apparaissent pas dans la Charte de 1945"²⁶, pas plus d’ailleurs que le mot "développement"; toutefois, la Charte évoque déjà la nécessité de "favoriser le progrès social"²⁷, et l’Acte constitutif de l’UNESCO parle de la "prospérité commune de l’humanité". Tout naturellement, depuis 1945, les préoccupations et les problèmes ont changé, et l’ONU doit pouvoir accompagner les évolutions dans les trois domaines (politique, économique et social) dans lesquels s’inscrit la Charte. Ainsi que le dit Ghassan Salamé, "diplomates, chercheurs et stratèges doivent désormais analyser une kyrielle de situations concrètes où il ne s’agit plus de dénicher la "main de Moscou" ou les "agents de la CIA", mais de comprendre des sociétés en voie de décomposition, des territoires en cours de morcellement et des Etats en panne."²⁸ Tel est le défi à relever aujourd’hui: "saisir la multidimensionalité des réalités"²⁹ et acquérir "l’intelligence de situations complexes"³⁰. Pour cela, il faut éviter de compartimenter les solutions données aux problèmes ou de les limiter à un domaine particulier. En effet, un problème ne peut plus être abordé au seul niveau politique car les sphères politique, économique et sociale sont étroitement imbriquées. Au contraire, "pour comprendre les phénomènes, il faut s’interroger sur les causes, mais aussi sur les interconnexions entre les différents acteurs que sont le politique, la guerre, le droit, l’économie, la culture, la morale... et embrasser le tout d’un seul regard et du plus simple regard".³¹ Ceci serait tout particulièrement utile pour mieux appréhender la nature intraétatique de la plupart des conflits actuels et les causes profondes de leur déclenchement.

Le règlement des conflits intraétatiques ou infraétatiques n’a pas non plus été prévu par la Charte en 1945. Pendant 40 ans, ces conflits ont été transformés en confrontations Est-Ouest et en guerres idéologiques dont la solution se heurtait au célèbre Article 2(7) de la Charte qui stipule qu’"aucune disposition de la présente Charte n’autorise les Nations Unies à intervenir dans les affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un Etat ni n’oblige les Membres à soumettre les affaires de ce genre à une procédure de règlement aux termes de la présente Charte." La prédominance actuelle de la guerre intraétatique ou civile s’accompagne de formes de violences diffuses -- prolifération des milices et par conséquent privatisation de la violence, criminalisation du politique, massacre de populations civiles, terrorisme, voire génocide³² --, qui bouleversent les grilles d’analyse et les relations interétatiques. Ces conflits "décomposés", "dégénérés", voire "anarchiques" n’ont plus de règles et prennent plutôt la forme de violences éclatées. Ces violences, même si elles se déroulent au sein d’un pays donné, ne concernent plus seulement ce pays, mais interpellent (par l’intermédiaire des médias) le monde entier. Ainsi les gouvernements ne peuvent plus comme auparavant mettre en avant l’Article 2(7) pour écarter la "communauté internationale" du règlement des actions perpétrées à l’intérieur de leurs frontières. Mais le problème est que la "communauté internationale" n’est pas encore prête à mettre cet article entre parenthèses, à intervenir et à contenir de façon efficace les violences infraétatiques.

Cette réticence est due au fait que la conception que les Etats se font de la souveraineté et de son contenu est restée inchangée depuis la fin de la Seconde guerre mondiale, alors que la notion a, elle, peu à peu évolué. Le glissement de ce concept est survenu parce que la souveraineté des Etats est aujourd’hui battue en brèche par une multitude d’acteurs (supranationaux, transnationaux, subnationaux) et de forces (économique, commerciale, technologique, culturelle). Les Etats sont de plus en plus concurrencés par la place croissante prise par les individus. Aussi, comme le note Samuel A. Makinda, l’idée de souveraineté ne fait plus aujourd’hui seulement référence à la souveraineté de l’Etat, mais aussi à la souveraineté populaire³³, tout comme la sécurité internationale va de plus en plus de pair avec une "sécurité humaine". En effet, depuis plusieurs années maintenant, le Conseil de sécurité a pris en compte l’élargissement de la notion de sécurité internationale en reconnaissant que les "menaces de nature non militaire" contre "la paix et la sécurité trouvent leur source dans l’instabilité qui existe dans les domaines économique, social, humanitaire et écologique".³⁴ Cette prise en compte n’est toutefois pas encore systématique et se fait plutôt au coup par coup, encore beaucoup trop conditionnée par les intérêts contradictoires des membres permanents du Conseil de sécurité ou de groupes régionaux. Or "une souplesse excessive, une indifférence à la catégorisation et une approche pragmatique au cas par cas peut mener à une "incertitude opérationnelle" et à un refus d’obéissance"³⁵, et par conséquent à s’écarter des principes sur lesquels est fondée l’ONU. Ceci porte également à s’interroger sur les objectifs initiaux de la Charte: visent-ils la protection des Etats ou celle de leurs citoyens?³⁶ Enfin et surtout, un manque de rigueur quant à la prise en compte des changements survenus peut faire croire que l’ONU décide selon le principe des "deux poids, deux mesures". Ainsi, "à force de se montrer trop sélectif dans le choix de ses missions, le Conseil de sécurité pourrait devenir – ne l’est-il pas déjà ? – un organe interstitiel qui s’insère dans les brèches du monde considérées comme mineures par les grandes puissances".³⁷ Mais là encore, les décisions du Conseil de sécurité ne sont que le reflet de la volonté ou du manque de volonté, des intérêts ou du manque d’intérêt de ses Etats membres, au lieu d’être le reflet d’un organe de concertation établi pour la mise en œuvre de politiques de coopération au bénéfice de tous. 

L’exercice effectif de la souveraineté populaire au niveau international – multilatéral ou même régional – requiert en outre la constitution d’une "société civile internationale" plus organisée et structurée que celle qui existe aujourd’hui. Un embryon de société civile internationale a pu émerger au plan international lors des grandes conférences organisées par les Nations Unies (notamment au Sommet de la ville à Istanbul³⁸), auxquelles ont participé des organisations non gouvernementales, des associations ou d’autres organisations infraétatiques, le secteur privé, les représentants des collectivités locales, et les communautés scientifiques et d’experts. Mais ce germe de société civile internationale est loin de pouvoir peser de façon efficace et constante sur les décisions et les actions des Etats. Toutefois, petit à petit, la participation des acteurs de la société civile aux débats et travaux de l’ONU peut aider à contenir le pouvoir de certains grands Etats et à réduire les tensions existant entre l’universalité et la souveraineté nationale.³⁹ La question d’un "rapport plus direct [de l’Assemblée générale notamment] avec les peuples du monde et avec les diverses organisations politiques, syndicales et culturelles civiles au sein desquelles sont organisées les sociétés modernes"⁴⁰ et de l’intégration des acteurs infraétatiques et transnationaux aux débats, décisions et actions de l’Organisation reste posée, même si certains de ses organes l’ont déjà pris en compte.⁴¹ Cette intégration, bien qu’essentielle, reste imparfaite, inégale, non-systématique et soumise au bon vouloir des Etats. De plus, ce qui est vrai pour les acteurs non étatiques l’est aussi pour les acteurs étatiques. Il faut ici souligner la participation inégale des Etats aux décisions de l’ONU, surtout dans ses principaux organes (Assemblée générale, Conseil de sécurité). Par exemple, les dispositions des Articles 31 et 32 quant à la participation d’Etats non membres du Conseil de sécurité à ses débats sont-elles toujours respectées? Et même si cette participation est effective, les idées émises par ces Etats peuvent-elles influer sur des "pré-décisions" qui sont, le plus souvent, prises à huis clos par les membres permanents? Dans ce cas, comme dans beaucoup d’autres, l’application stricte des articles de la Charte signifierait déjà une avancée réelle et permettrait de relativiser l’approche instrumentale de l’Organisation privilégiée par les grandes puissances, qui ne permet pas aux moyennes puissances et aux petits Etats de faire suffisamment entendre leur voix, et qui contrevient aux dispositions de la Charte.⁴²

Ces changements internationaux engendrent des tensions souvent difficiles à gérer tout en suscitant des défis essentiels à relever à l’aube du XXIème siècle. Ils font en outre ressortir à la fois la diversité des forces et des acteurs à l’œuvre à l’échelon international et les paradoxes structuraux qu’ils induisent. Tensions entre le transnational et l’interétatique, entre la souveraineté et l’ingérence, entre des intérêts divergents, entre la lenteur des Etats et la rapidité des autres acteurs, entre la faisabilité et les aspirations ou les espérances, entre la force et le pouvoir d’un côté et la justice et l’égalité de l’autre, entre l’universalité et l’individualisme ou les particularismes, entre l’intervention, la neutralité et l’impartialité.⁴³ C’est dans ce contexte de tensions et d’adaptation que se pose la question du rôle et de l’utilité de l’ONU, et par là même de sa réforme qui devrait prendre en compte l’ensemble des paramètres précédemment évoqués. L’Organisation mondiale devrait pouvoir faciliter cette adaptation en exerçant un rôle de médiateur et de régulateur, et en nouant un lien entre tous les acteurs du système international. Elle devrait susciter une "médiation sociale" qui exprime le "Nous universel" et "dissout (...) un JE à l’échelle mondiale".⁴⁴ La réforme de l’Organisation mondiale passe donc par une adaptation structurelle qui instaure une plus grande efficacité et une meilleure rationalité, et par une adaptation conceptuelle qui donne sens à un projet collectif.

Depuis que la question de la réforme des Nations Unies est étudiée et envisagée, c’est-à-dire depuis déjà les années 50⁴⁵, trois courants de pensée principaux ont prévalu: un courant réformiste qui souhaite une "revitalisation", une "rationalisation" de l’Organisation à l’intérieur du cadre fixé par la Charte; un courant plus hostile qui va dans le sens d’une ONU réduite au strict minimum (courant notamment représenté par la frange anti-ONU du Parti républicain américain et, en particulier par le Président de la Commission des affaires étrangères du Sénat, M. Jesse Helmes⁴⁶); un courant radical qui préconise le remplacement de l’actuelle ONU par une "Organisation de la 3ème génération" (thèse soutenue par Maurice Bertrand⁴⁷). Ces courants ont plus ou moins d’impact sur le plan international en fonction du contexte dans lequel ils évoluent, des intérêts qu’ils remettent en cause et des changements qu’ils impliquent, mais tous posent de façon aiguë le problème de l’adaptation de l’Organisation aux nouveaux défis globaux et au nouveau contexte international à l’aube du XXIème siècle. Comment l’ONU peut-elle s’adapter pour ne pas apparaître comme une organisation du passé, pour être en phase avec les aspirations des populations de ce monde, avec les possibilités d’action? La réponse à ces questions doit aussi s’accompagner d’une connaissance et d’une vision réaliste de la nature du système des Nations Unies et de ses acquis.

Aux esprits critiques qui la jugent inutile, rappelons que l’ONU a fait un travail considérable. Qu’il suffise d’évoquer l’extension du droit international, le travail de délégitimation de la guerre entre les Etats, l’action en faveur de meilleures relations interétatiques par le biais de la diplomatie multilatérale, ou la prise en compte des problèmes des plus démunis, ou le bilan dans la sphère des droits de l’homme -- conçus au sens large et incluant par conséquent la promotion des droits de l’enfant, de la femme, des minorités, des populations autochtones, ou des réfugiés. De toute évidence, l’Organisation ne peut être tenue pour responsable de l’indécision des Etats qui la composent, de leur manque de volonté politique et de leurs erreurs.

Rappelons également que l’ONU n’est pas un acteur indépendant ou autonome des relations internationales au même titre que le sont les Etats: la supranationalité qu’elle revendique ou qu’on lui attribue demeure en fait théorique.⁴⁸ L’ONU n’est pas un gouvernement mondial, mais un système de coopération entre Etats.⁴⁹ C’est une organisation intergouvernementale dont le pouvoir de décision se trouve entre les mains de ses Etats membres, et notamment entre celles de ses membres les plus puissants composant le Conseil de sécurité. Ainsi l’Organisation n’a pas de ressources financières propres, mais un budget constitué par les contributions des Etats, et le chef de l’Organisation, le Secrétaire général, est proposé par les membres du Conseil de sécurité à l’Assemblée générale qui l’élit en dernier ressort. "L’ONU est la fille des Etats, et une fille mal aimée. Dotée d’instruments pour agir, elle n’est pas jugée digne de les utiliser. On lui confie le maintien de la paix, mais elle doit y veiller dans le respect de la "compétence nationale" des Etats membres. On l’accuse d’être passive, inefficace, voire contre-productive, mais on la prive des moyens financiers pour remplir sa mission. Plus grave: les grandes puissances la considèrent comme universelle, mais lui interdisent de s’occuper des questions qui les concernent de près et qui, plus que d’autres, font peser une menace sur la sécurité internationale. C’est pourquoi les critiques contre l’ONU sonnent aussi faux que celles qui sont parfois adressées à la presse: elles relèvent moins d’un jugement objectif que de l’inculpation d’un organe qui ne veut pas -- ou n’arrive pas à -- accomplir la première des tâches que les puissants lui assignent: dissimuler les hésitations, les contradictions ou simplement la lâcheté des gouvernements."⁵⁰

Il faut bien distinguer la nature de l’Organisation de ses fonctions. Ainsi, celles-ci peuvent l’amener, dans certains cas, à apparaître comme étant davantage que la simple somme de ses composantes nationales, et jouer un rôle "semi-autonome". Cela dépend en fait des domaines dans lesquels elle évolue et des intérêts qu’elle dérange. Ici, on retrouve la distinction faite en relations internationales entre "high politics" et "low politics", les Etats étant plutôt réticents à l’idée que l’Organisation se mêle des affaires essentielles. Ainsi, l’ONU est-elle tour à tour un organe mondial de gestion ("global manager") et un organe mondial de consultation ("global counsel").⁵¹ A ces fonctions s’ajoutent celles que peuvent lui donner, pour une période donnée, les Etats: un instrument de politique étrangère, une instance de négociations, un bouc émissaire, un organe de légitimation. Mais il reste que l’Organisation n’a qu’une indépendance relative, indépendance limitée par la souveraineté et les intérêts nationaux des Etats. Les décisions, actions ou inerties de l’Organisation sont en fait le résultat de rapports de force et de conflits d’intérêts se cristallisant au niveau du système international, mais reproduits par les Etats membres au sein de l’Organisation. Ceci explique ainsi, pour partie, la lenteur d’un processus de réforme qui doit tenir compte de l’avis, des intérêts et des propositions de tous les Etats membres et groupes régionaux.

Le courant réformiste prévaut actuellement: du fait de leur radicalité, les deux autres courants impliqueraient des transformations trop importantes. Il existerait, en théorie, un quatrième courant soutenu par un certain nombre d’organisations non gouvernementales: celui de la supranationalité effective des Nations Unies. Mais les Etats ne sont pas prêts à tolérer l’existence d’un véritable acteur supranational qui limiterait de façon plus ouverte et plus efficace leur volonté de puissance et leur liberté de décision. De toutes façons, la dynamique du changement n’implique pas forcément un processus révolutionnaire, et peut favoriser un processus évolutif d’adaptation.⁵² En conséquence, aux questions d’adaptation de l’Organisation à son environnement, les Etats membres ont clairement répondu par la volonté de rationaliser l’Organisation et de la rénover, mais sans en bouleverser les fondations.⁵³ Ainsi, sans être parvenus à un véritable consensus sur l’avenir des Nations Unies et sur la manière de concevoir le rôle d’une organisation internationale, les Etats ont énoncé, depuis deux ans, un certain nombre de priorités qui devraient inspirer le processus de réforme, celui-ci consistant pour l’essentiel en un "toilettage" du système, centré sur l’identification de ses avantages comparatifs, sur une meilleure coordination inter-institutions et sur la volonté de faire mieux avec moins.

En effet, selon les pays membres du G7, l’ONU doit, pour être plus efficace, "identifier son rôle et ses avantages comparatifs. Elle doit renforcer l’efficacité de son Secrétariat et de son dispositif opérationnel, les rendre plus cohérents et assurer une véritable coordination à tous les niveaux."⁵⁴ Les pays membres du G7 faisaient ici plus particulièrement référence aux activités de l’Organisation en matière de développement, ce qui est très significatif de l’orientation que veulent donner les Etats à l’ONU: se concentrer sur ce qu’elle sait faire le mieux, et, par conséquent, relativiser graduellement les volets du "maintien de la paix" et de l’"intervention militaire" qui touchent directement aux intérêts nationaux de sécurité (conçus au sens strict du terme) et à la souveraineté des Etats. Les pays membres du G7 ont ainsi souligné les "domaines d’intervention prioritaires pour les Nations Unies": "l’éradication de la pauvreté, l’emploi, le logement, la fourniture de services de base, tout particulièrement ceux qui sont liés à l’éducation et à la santé, la protection du statut de la femme et de l’enfant et l’aide humanitaire dans son ensemble."⁵⁵

En ces temps de restrictions budgétaires et de crise financière, les Etats veulent que l’ONU fasse mieux avec moins. Cela signifie notamment réduire le personnel ("down-sizing"), remédier aux doubles emplois et aux chevauchements de compétence, éliminer ou "fusionner" certains fonds et programmes qui font double emploi entre eux ou avec les agences spécialisées. Les agences spécialisées du système semblent voir ainsi leur rôle et leurs compétences reconnus, pourvu qu’elles se concentrent "sur les domaines dans lesquels elles possèdent un avantage comparatif."⁵⁶ Il est en effet indispensable que les différentes agences spécialisées du système retrouvent leur pleine autorité face aux fonds et programmes qui empiètent le plus souvent sur leurs compétences et qui conduisent de façon artificielle à l’hypertrophie de l’ensemble du système. Mais, pour être réellement efficace, cette réforme devrait aussi être appliquée aux institutions de Bretton Woods, lesquelles devraient se concentrer sur les aspects financiers de l’aide au développement⁵⁷ et cesser d’empiéter sur les domaines de substance des institutions spécialisées du système. Ce point n’a pas encore été nettement souligné dans les plans de réforme qui ont été préconisés par le G7/G8.

Dans cette perspective de rationalisation des actions du système, les Etats membres recommandent une meilleure coordination du système des Nations Unies (par l’intermédiaire notamment du Comité administratif de coordination)⁵⁸ et "un renforcement de la coopération entre les agences des Nations Unies, les institutions financières internationales et l’Organisation mondiale du commerce."⁵⁹ Une telle coordination est certes indispensable pour que le système forme un "tout" et que l’action des différentes institutions qui le composent soit encadrée, mais ces propositions ne tiennent pas compte du fait que les chefs des grandes institutions spécialisées ne sont pas des adjoints du Secrétaire général de l’ONU, mais sont élus par leurs Etats membres et responsables devant leurs propres organes directeurs, et que ces organisations disposent de leur propre constitution. "Cette indépendance est d’ailleurs expressément établie par leur Charte constitutive qui n’est autre qu’un Traité international, tout comme l’est la Charte des Nations Unies, issu de la volonté souveraine des Etats, régi par le droit international et dont la modification n’incombe pas à l’Organisation centrale, mais obéit au mécanisme de révision des Traités selon les règles du droit des Traités."⁶⁰ Les chefs des agences spécialisées n’ont donc de comptes à rendre qu’aux organes directeurs de leurs institutions. De plus, certains fonds, programmes ou organes subsidiaires des Nations Unies possèdent également une incontestable autonomie, tel le PNUD⁶¹, l’UNICEF ou le FNUAP, et les politiques préconisées par les institutions de Bretton Woods et celles du système onusien sont souvent sensiblement différentes.⁶² Un mécanisme de coordination efficace devrait donc permettre d’harmoniser les activités des agences spécialisées, des fonds et des programmes, de l’ONU et des institutions de Bretton Woods, et resserrer les liens entre ces différentes organisations. Ainsi, une telle coordination devrait impliquer un changement complet des structures du système et des innovations radicales en ce qui concerne les relations entre ces structures et les politiques qu’elles élaborent. Elle pourrait aussi avoir pour conséquence l’élimination de tous les fonds, programmes et secteurs concurrents développés par l’ONU qui font largement double-emploi avec les activités des institutions spécialisées. Par exemple, le Programme alimentaire mondial et le Fonds intergouvernemental du développement agricole concurrencent la F.A.O.; la Commission du développement durable concurrence le Programme des Nations Unies pour l’environnement; l’UNICEF, la Banque mondiale et le PNUD concurrencent l’UNESCO dans le domaine de l’éducation. Enfin et surtout, cette coordination ne peut aboutir que si se met en place une réelle coordination des politiques au niveau des Etats, car une "micro-coordination" ne peut avoir d’effet réel sans une coordination à grande échelle et un accord sur les objectifs à poursuivre. Cette coordination doit se faire en amont, avant la prise de décision, et à trois niveaux: entre les Etats eux-mêmes, entre les Etats vis-à-vis des institutions du système, et au sein même des Etats entre les différents organes gouvernementaux.

Enfin, une importance toute particulière est accordée à la réforme du mode de financement des activités de l’ONU, à une modification de la répartition des contributions payées par chaque Etat, et à la diminution du budget. Ainsi, des coupes sombres ont-elles été réalisées dans les budgets de la plupart des agences, fonds et programmes du système onusien (en particulier à la CNUCED et à l’ONUDI). M. Boutros Boutros-Ghali avait annoncé un budget pour 1998-1999 en baisse de 7,5% (soit une réduction de 178,9 millions de dollars) par rapport à celui de 1996-1997.⁶³ Kofi Annan, quant à lui, a annoncé une réduction supplémentaire du budget 1998-1999 de 23 millions de dollars dont une réduction des coûts administratifs de 18% et l’élimination de 1000 postes.⁶⁴

Cependant une véritable réforme financière se heurte à la contradiction qui existe entre la volonté de payer moins et la volonté de garder un contrôle sur l’Organisation. Certains pays se plaignent de payer une contribution trop élevée. Mais sont-ils prêts pour autant à voir diminuer leur pouvoir de contrôle et de pression politique? C’est bien dans cette situation que se trouvent actuellement les Etats-Unis. La part disproportionnée de leur contribution au budget de l’ONU (25% pour le budget ordinaire, 31% pour le budget des opérations de maintien de la paix) leur donne un pouvoir de contrôle extraordinaire sur l’Organisation toute entière. Les Etats-Unis accepteraient-ils vraiment d’abandonner une partie de ce pouvoir, par la redistribution des quotes-parts, au profit d’Etats plus favorables au renforcement du rôle des Nations Unies? On peut en douter. Peut-être est-ce d’ailleurs pour la même raison que les propositions visant à doter l’Organisation de sources de financement indépendant⁶⁵ ont été écartées de facto de l’agenda de discussions des réformes du système des Nations Unies.

Aussi, le non-paiement des contributions est-il bel et bien un problème de nature politique (et non financière). Au regard du budget d’une grande puissance, le budget des Nations Unies ($1,3 milliards pour le budget ordinaire et $3 milliards pour le budget des opérations de maintien de la paix) est en effet dérisoire. Le budget des opérations de maintien de la paix représente 1,1% du budget militaire américain, ce qui équivaut à deux journées de l’opération "Tempête du désert". Le budget ordinaire de l’ONU représente environ 4% du budget annuel d’une ville comme New York.⁶⁶ La contribution des Etats-Unis au budget ordinaire coûte 1,2 dollar par Américain et par an et celle du budget des opérations de maintien de la paix coûte environ 7 dollars par Américain. Quant au coût négligeable du budget onusien, l’exemple le plus parlant est le chiffre de 5 milliards de dollars dépensés par le système des Nations Unies dans le domaine économique et social qui équivaut à 88 cents dépensés pour chaque habitant de la planète; alors que dans le même temps, les Etats dépensent environ 767 milliards de dollars par an en matériel militaire, ce qui équivaut à 134 dollars par habitant⁶⁷, c’est-à-dire nettement plus que ce dont, selon Wally N’Dow, Secrétaire général du Sommet sur la ville à Istanbul, il faudrait (c’est-à-dire moins de 100 dollars par personne) pour "procurer un toit, une eau salubre et des équipements sanitaires de base à chaque homme, à chaque femme et à chaque enfant de cette planète".⁶⁸

Ces "réformettes" sont sans aucun doute très utiles, car elles permettent de faire du système onusien, décentralisé à l’extrême⁶⁹, un système plus "compact", plus rationnel, avec des lignes d’autorité plus claires, et un système plus équilibré entre ses composants. Mais, là, comme partout, les Etats membres doivent encore faire la preuve de leur détermination à mettre en oeuvre ces propositions qui nécessitent quand même un changement de comportement et remettent en cause certains intérêts. Les groupes de travail ne sont pas encore arrivés à un consensus sur des propositions concrètes, sur un calendrier ou sur des mesures précises. Toutefois, aussi justifiées que soient ces propositions, elles ne constituent pas pour autant un réel projet d’avenir pour les Nations Unies et ne peuvent se suffire à elles-mêmes. Les réformes ponctuelles, organisationnelles ne remplaceront jamais une réforme de fond de l’Organisation alliant vision et projet ou stratégie à long terme afin de redonner une crédibilité à ses actions et décisions. Or, selon Jean Touscoz, "la crise de l’ONU est d’abord d’ordre conceptuel." Béatrice Pouligny ajoute: "C’est peut-être pour cela que les innombrables réformes dont on parle depuis la création de l’Organisation n’ont jamais abouti"⁷⁰, car elles ont toujours été trop centrées sur la question "comment faire" et non sur celle "que faire?" ou "quelles missions pour l’ONU?".

Il semble de plus en plus que, pour être efficace et crédible, l’ONU doive se concentrer sur ce qu’elle sait faire le mieux et sur ce qu’elle peut faire, c’est-à-dire exploiter au maximum la marge de manoeuvre, l’interstice, que lui laissent ses Etats membres.⁷¹ C’est en effet "dans les interstices de l’interétatique, dominé, comme toujours, par les inégalités et les rivalités, [que] des éléments de conscience, de compétence et de solidarité universelles, ou du moins universalistes, se font timidement jour."⁷² C’est dans cette perspective que l’ONU doit aujourd’hui retrouver une action, un mode de fonctionnement et un leadership qui soient cohérents et coordonnés entre eux et qui aient pour dénominateur commun l’anticipation et la prévention. La raison est essentiellement que l’ONU ne peut plus aujourd’hui espérer se substituer à l’action des Etats. Elle ne peut plus se contenter d’être un simple palliatif. En l’absence de véritable concept opérationnel pour mener des actions armées, l’ONU ne peut être crédible sur un théâtre d’opérations. Sans moyens, sans commandement unique et unifié, sans mandat clair et précis, l’ONU ne peut prétendre faire la guerre à la place des Etats. Le maintien de la paix doit ainsi retourner à ce qu’il était à son origine et ne plus se transformer en intervention.⁷³ De plus, l’action purement militaire est de moins en moins pertinente pour régler les problèmes d’un monde où « la stabilité et la sécurité internationales dépassent (...) la sphère du militaire» , et dépendent plutôt « d’un ensemble de mesures d’ordre économique, financier, politique, éducatif, scientifique et technologique, qui devraient être élaborées de manière concertée et appliquées en temps opportun.» ⁷⁴

Dans l’optique de l’application pleine et entière des principes de la Charte, les Nations Unies doivent pouvoir constituer un cadre permettant de mieux gérer les avantages économiques de la mondialisation, de pallier ses inconvénients, de "partager les bénéfices de la croissance économique"⁷⁵, de coordonner les forces d’une "société civile" naissante au niveau international, d’être le garant de la préservation d’un patrimoine mondial et du maintien des diversités culturelles, et de promouvoir un développement humain durable. C’est dans ce sens que nous proposons ici trois directions de réforme pour que l’Organisation des Nations Unies ne subisse plus, mais accompagne les évolutions internationales; pour qu’au lieu de réagir, elle agisse.

L’action de l’ONU doit être formée du triptyque développement durable / prévention / culture de paix, lequel doit être inséré dans une conception élargie de la sécurité internationale et dans une vision à long terme. Comme l’a dit Boutros Boutros-Ghali, l’ONU doit développer "une action préventive afin de mieux maîtriser le présent, et une action prospective afin de mieux assumer l’avenir."⁷⁶

Le développement est l’élément le plus indispensable pour assurer une paix durable; c’est " la tâche la plus importante à laquelle l’humanité doit faire face aujourd’hui ".⁷⁷ Ce développement doit être avant tout centré sur l’homme. Il doit aussi respecter son environnement, et être reconnu comme un droit fondamental de la personne humaine. Aussi doit-il aujourd’hui bénéficier d’une plus large compréhension intellectuelle, d’un engagement moral plus profond, et de mesures politiques plus efficaces. Les gouvernements des pays les plus riches sont d’ailleurs en train de constater que le "tout économique" n’est pas la solution⁷⁸ et qu’un effort doit être fait en direction des pays les plus pauvres, ainsi d’ailleurs que des régions et des catégories sociales les plus pauvres à l’intérieur même des pays industrialisés).

C’est ce qui est ressorti du Sommet du G7 à Lyon qui a exprimé la volonté d’établir un "partenariat mondial pour le développement" entre les pays en développement, les pays développés et les institutions multilatérales qui ayant pour objectif principal le développement durable et la réduction de la pauvreté, et devant être fondé sur un esprit de solidarité, car "la paix chez soi (...) implique la paix au dehors et la coopération entre les nations".⁷⁹ Au cours de ce sommet, les pays du G7 ont également souhaité une réduction de la dette multilatérale des pays les plus pauvres. Mais beaucoup reste à faire pour amener les pays industrialisés à consacrer 0,7% de leur PNB à l’aide au développement, alors même que cette part ne cesse de diminuer depuis plusieurs années.⁸⁰ Il faut pourtant rappeler avec force qu’une économie développée offre davantage de bénéfices en matière de partenariat, de commerce et de stabilité économique (et donc politique) qu’une économie en voie de développement. L’aide publique au développement ne peut être complètement remplacée par l’aide ou les investissements privés qui exigent de plus grandes garanties et sont par conséquent trop sélectifs.

D’autre part, le développement ne se réduit pas à une meilleure compétitivité économique et technologique, mais signifie également et surtout un meilleur bien-être des populations, c’est-à-dire de meilleures conditions de vie, une meilleure éducation, de meilleures conditions sanitaires et un plus grand respect de l’environnement. C’est ainsi que le système des Nations Unies doit mettre au point une stratégie cohérente de développement pour une meilleure coordination entre ses institutions et entre celle-ci et les Etats et les acteurs sur le terrain (ONG, associations, organisations régionales) pour favoriser un meilleur aboutissement des projets. En effet, " le développement durable a pour préalable un partenariat solide entre les pouvoirs publics et la société civile ".⁸¹ Ces projets doivent avant tout tenir compte des aspirations des populations locales et les aider à se prendre en charge et, ainsi, à favoriser l’émergence d’une société civile. En même temps, il faut pouvoir apporter à ces populations tout ce qui, en matière d’avancée technologique, peut leur être utile, être bénéfique à un développement qui intègre les contraintes liées à l’environnement (par exemple les problèmes de l’eau, de la désertification, de la fertilisation des sols et de l’urbanisation). Les pays du Nord doivent donc partager leur progrès technologique, leur expérience et leur "expertise", ce qui, par ailleurs, pourra, peut-être, limiter la fuite des cerveaux des ressortissants du Sud. En bref, il est primordial que les pays riches aident les pays pauvres à développer leur propre potentiel économique, technologique et humain. Ainsi, comme le dit Jean-Paul Marthoz, "le monde a moins besoin d’ingérence humanitaire que de partage planétaire".⁸²

Le deuxième pilier de l’action de l’ONU doit être la prévention des crises et des conflits. Ainsi que le souligne Gérard Fuchs, "la première forme de l’action doit être la prévention".⁸³ L’action en faveur du développement y participe déjà en grande partie. La diplomatie préventive (qui s’exerce notamment par l’envoi préventif de "Casques bleus" comme cela s’est fait dans l’ex-République yougoslave de Macédoine, des missions d’établissement des faits, de bons offices ou de médiation) n’en est qu’un aspect ou qu’un ensemble de méthodes. Mais toutes deux s’inscrivent dans une conception élargie de la sécurité internationale. Comme l’a dit l’ancien Secrétaire général de l’ONU, "nous ne pourrons véritablement prévenir les nouveaux conflits qui apparaissent de toutes parts sur la scène internationale que si nous avons une conception plus large et plus globale de la notion même de sécurité."⁸⁴ En effet, la prévention ne se limite pas à la maîtrise des armements, au règlement pacifique des différents, au désarmement (notamment l’élimination de l’emploi, voire de la fabrication, des mines antipersonnel), mais concerne aussi la "sécurité économique", la "sécurité sociale", la "sécurité culturelle".⁸⁵

La prévention est aussi et surtout liée à la détention et à l’analyse d’une information indépendante et interdisciplinaire⁸⁶, et à un changement radical dans la manière de régler les événements, les crises, les problèmes. Il faut d’une part privilégier le long terme vis-à-vis de l’urgence et, d’autre part, retrouver " la capacité de répondre aux alertes "⁸⁷ et apprendre à " investir dans l’intangible ".⁸⁸

Le problème de l’information est crucial pour l’ONU, parce que l’information est à la base de toute action et que l’analyse des données conditionne le traitement de celles-ci. L’information doit être non seulement indépendante, mais aussi précise que possible, détaillée, non parcellaire ou fragmentée entre différents services, et constamment actualisée. L’ONU ne peut se contenter d’avoir à sa disposition les données officielles de tel ou tel pays, au risque d’arriver parfois à des conclusions hâtives ou erronées.⁸⁹ Elle doit susciter une analyse qui prenne en compte toutes les données d’un problème, en détecte les racines profondes, et évite tout stéréotype, jugement de valeur ou ethnocentrisme.⁹⁰ Ceci est fondamental si l’on veut garantir l’objectivité de l’Organisation, développer sa fonction d’expertise, et donner l’élan décisif à la création d’un système d’alerte avancée ("early-warning system").

Le récolte d’informations diverses auprès de multiples sources et par des missions sur le terrain permet d’appréhender des situations souvent complexes, de comprendre les sociétés et ainsi d’agir avant qu’un conflit n’éclate. Par ailleurs, cette méthode de proximité renforcerait en même temps le sentiment de sécurité des populations en question et la crédibilité du travail des institutions onusiennes plus proches des préoccupations et de l’histoire de ces populations. Dans ce travail de récolte d’information, l’ONU doit, tout en tenant compte de l’avis des Etats, ne pas être soumise à leur influence.

Cette action de prévention s’effectue sur le long terme, par anticipation; elle n’est jamais achevée, doit être constamment évaluée, et se doit d’être innovante. Elle doit à la fois "concilier les valeurs universelles et le respect des particularismes"⁹¹, et promouvoir l’idée de progrès tout en combinant tradition et modernité.

Si la prévention est le deuxième volet de la construction de la paix, la promotion d’une "culture de paix" en est le troisième. Elle est en outre le moyen le plus efficace de s’attaquer à la "culture de violence" ambiante, car elle touche aux comportements, aux idées reçues, au manque de communication, à l’intolérance. Contrer la "culture de violence", c’est rendre illégitime les rapports de force, l’utilisation de la force pour régler les différends et les comportements violents. Au contraire, la "culture de paix", c’est la gestion non-violente des crises et des conflits, c’est la mise en place de procédures démocratiques et de respect des droits fondamentaux de la personne, c’est la participation de toutes les strates de la société à un dialogue constructif. En bref, c’est la construction d’un "cadre de justice, de dignité, d’égalité et de solidarité".⁹² La culture de paix est un concept qui prend en compte la place des individus dans la construction quotidienne de la paix. En ce sens, c’est, ainsi que Norbert Ropers l’a dit, un "défi transnational"⁹³ qui est fondé sur les principes de solidarité, de liberté et de tolérance.

Pour toutes ces actions, l’ONU doit devenir un cadre régulateur international qui a un rôle de moteur, qui focalise les énergies autour d’aspirations économiques, sociales, culturelles clairement établies et gérées à un rythme raisonnable et modéré. Ainsi, la mondialisation des échanges commerciaux, financiers, technologiques, culturels ne sera plus un obstacle ou un facteur d’exclusion, mais un atout partagé par tous. Cette coordination des forces de la mondialisation doit aller de pair avec la protection de l’héritage culturel de chacun et du patrimoine humain mondial, et avec la préservation de la diversité pour une plus grande tolérance et une meilleure intégration. Ces actions doivent être le fruit d’un mode de fonctionnement adéquat et d’un leadership plus autonome.

Le mode de fonctionnement du système onusien doit être en phase avec sa culture qui est celle de la négociation et du compromis. Un dialogue, des consultations et une communication doivent donc s’effectuer à tous les niveaux, entre tous les services et les acteurs (fonctionnaires, représentants, délégués, observateurs). Les rivalités entre institutions, services ou personnes devraient pouvoir céder le pas devant une coopération au service de l’intérêt commun du système. L’efficacité requiert également un système d’évaluation dont les résultats sont réellement pris en compte pour améliorer les programmes, les projets ou les actions en cours. Par exemple, un projet ne devrait pas résister à un manque d’efficacité ou de soutien. Le recrutement doit pouvoir se faire avant tout sur la base des compétences et ne devrait pas être soumis aux pressions de tel ou tel Etat membre. Aussi le mode de fonctionnement du système doit-il être conditionné par la triple priorité qui doit être accordée à l’expertise, à la formation et à la planification à long terme.

Chaque fonctionnaire de l’ONU devrait être un expert reconnu dans le domaine qui lui a été assigné, dont les conclusions scientifiques et indépendantes puissent être respectées, et lui permettraient d’exercer un réel leadership en matière d’orientation ou de choix des politiques à mener, ainsi qu’une réelle autorité en face des Etats membres.⁹⁴

Deuxièmement, l’ONU doit pouvoir constituer un centre de réflexion et une école de formation à la non-violence, au dialogue interculturel et intersociétal, au respect des différences, sous forme de micro-projets entrepris en partenariat avec des organisations non gouvernementales ou des associations, ou alors en déléguant à ses institutions spécialisées la réalisation de ces projets. On retrouve ici la place essentielle qu’occupe l’éducation sous toutes ses formes, en tous lieux et à tout âge.

Enfin, l’ONU ne doit pas céder à la tentation de l’urgence.⁹⁵ Son action se situe à coup sûr dans le long terme pour "préserver les générations futures du fléau de la guerre".⁹⁶ Elle doit pouvoir anticiper les besoins des hommes, les effets néfastes des dégradations de l’environnement, les problèmes engendrés par l’inégale répartition des richesses et ressources naturelles. C’est pourquoi la création d’une cellule de prospective (rattachée directement au cabinet du Secrétaire général) comme il en existe déjà dans nombre d’institutions internationales (l’Unité d’analyse et de prévision de l’UNESCO, la cellule prospective de la Commission européenne, le "Programme d’étude sur l’avenir à long terme" de l’OCDE), paraissait indispensable pour alerter l’opinion des défis à venir et des moyens de les résoudre en agissant en amont et non en aval des problèmes. Il faut donc ici saluer la décision du Secrétaire général, M. Kofi Annan, de créer une ² Unité de planification stratégique² chargée "d’identifier les problèmes et tendances mondiaux qui se font jour, d¢ analyser leurs incidences sur les activités et méthodes de travail de l’Organisation et de formuler des recommandations de politique générale à l’intention du Secrétaire général et du Groupe de gestion de haut niveau."⁹⁷ C’est à partir de là que l’Organisation mondiale pourra retrouver une approche novatrice, un rôle d’initiateur, voire de précurseur, et s’imposer en tant qu’organe régulateur et pacificateur. C’est ce rôle que doit pouvoir personnifier le Secrétaire général des Nations Unies.

Ces derniers temps, nombre d’Etats membres ont voulu cantonner le Secrétaire général dans un rôle de simple gestionnaire des affaires onusiennes. Or, de par les dispositions des articles 97, 98 et 99 de la Charte, le Secrétaire général n’est pas seulement un chef administratif, mais aussi et surtout un chef politique qui possède un réel pouvoir d’initiative.

L’Article 98 lui donne un droit d’intervention devant les organes délibérants de l’Organisation (Assemblée générale, Conseil de sécurité, ECOSOC). L’Article 99 lui confère un droit d’initiative diplomatique de nature politique et un pouvoir d’appréciation sur l’opportunité de porter ou non une affaire devant le Conseil de sécurité, dispositions délicates qui impliquent un jugement personnel et un choix politique, mais qui permettent quand même de faire des suggestions.⁹⁸ Ce sont surtout les dispositions discrétionnaires de l’Article 99 reflétées par les expressions "à son avis" et "pourrait mettre en danger" qui lui permettent de mener des actions préventives ou anticipatrices.

C’est ici que doit ressortir pleinement le rôle et la fonction du Secrétaire général: anticiper, dénoncer, alerter. En effet, on attend du Secrétaire général qu’il dénonce telle ou telle atteinte aux droits de l’homme dans tel ou tel pays (quelles que soient les réprobations ou les pressions des pays en cause), qu’il mette en garde contre les conséquences de telle ou telle politique, qu’il dénonce les signes avant-coureurs de tel ou tel conflit, qu’il souligne les insuffisances de telle ou telle action. En somme, comme l’a dit Javier Pérez de Cuellar, le Secrétaire général est et doit être la "conscience" de l’humanité toute entière: "c’est au nom des peuples que le Secrétaire général doit plaider pour le désarmement, la tolérance et la solidarité".⁹⁹ En ce sens, c’est au Secrétaire général de promouvoir une certaine éthique au niveau international et de se faire le défenseur des plus démunis. Ainsi, en se positionnant en tant qu’autorité morale, le Secrétaire général a-t-il plus d’influence sur le comportement des Etats, pour les encourager à respecter les engagements qu’implique leur adhésion aux principes de la Charte des Nations Unies, même si les résultats ne sont pas toujours visibles à court terme. Dans ce contexte, la fonction d’information -- on y revient encore -- du Secrétaire général est primordiale. L’information qu’il détient lui permet, en toute indépendance, non seulement d’anticiper sur les événements à venir, mais aussi de "médiatiser" un problème ou de proposer ou suggérer telle ou telle solution.

Une action renforcée visant à exploiter les avantages comparatifs du système des Nations Unies, un mode de fonctionnement renouvelé et axé sur une éthique de travail visant à l’accomplissement d’un projet collectif et à l’instauration d’un leadership retrouvé au service de la communauté internationale, telles sont, en toute modestie, les orientations de réforme proposées ici. En effet, "l’occasion s’offre [aujourd’hui] à nous d’allier le processus de réforme [structurelle] en cours avec une perspective d’ensemble ouverte sur l’avenir. A l’heure où l’Organisation des Nations Unies atteint le demi-siècle, l’héritage de ses fondateurs doit être notre source d’inspiration constante. (...) Agissant de concert, nous pouvons réussir à incarner les impératifs de la Charte dans le monde d’aujourd’hui."¹⁰⁰

Malgré un monde en constante évolution, et transformé sous l’effet de la mondialisation et de la fragmentation, voire de la "fractalisation"¹⁰¹, les principes et buts énoncés dans le préambule et l’Article premier de la Charte des Nations Unies sont toujours d’actualité: il reste à pleinement les mettre en vigueur. De même, dans le monde pluriel, complexe et interdépendant d’aujourd’hui, le multilatéralisme ou la gestion collective des affaires mondiales demeure pertinent, voire nécessaire. En ce sens, les missions et actions de l’ONU devraient permettre de convaincre les différents acteurs du système international que "la véritable puissance réside dans l’action collective".¹⁰²

L’ONU est et reste le meilleur instrument de diplomatie multilatérale et un mécanisme essentiel de "gouvernance globale" mis au service et à la disposition des Etats.¹⁰³ Cependant, une réforme authentique de l’Organisation se heurte à deux problèmes: l’investissement inégal des Etats (mais aussi d’autres acteurs internationaux) dans l’Organisation et la perception de l’intérêt national. Dans un monde global, l’intérêt national ne doit plus être cantonné dans les limites du territoire qu’il est censé recouvrir. Les problèmes nationaux sont le plus souvent désormais des problèmes internationaux ou ont des répercussions sur le plan mondial. Par exemple, la gestion de l’eau ne peut plus aujourd’hui répondre à des intérêts purement nationaux, mais doit se faire dans un cadre régional. Les Etats doivent changer d’attitude, se faire davantage confiance et renforcer leur coopération. Or, il est clair qu’à l’heure actuelle l’accomplissement du processus de réforme (aussi bien structurel que conceptuel) se heurte à la volonté de chaque Etat membre de maximiser ses intérêts ou ses positions au sein de tel ou tel organe, institution ou programme.

Une telle limite devrait pouvoir être surmontée notamment par l’adoption d’une vision commune et globale des problèmes mondiaux et par la reconnaissance du fait que l’Organisation ne se situe pas au même niveau ou n’agit pas sur le même terrain que les Etats. Surtout, elle n’agit pas contre eux, mais avec eux pour le bénéfice de leurs populations. C’est cette action complémentaire de l’ONU qui doit être mise en avant. L’Organisation mondiale a, plus que les Etats, un rôle d’arbitre, d’initiateur, de stabilisateur et de régulateur au sein du système international. Dans ce contexte, c’est moins un changement d’organisation, ou une modification fondamentale des textes (même si un "toilettage" de certains articles semble nécessaire) qui sont indispensables, qu’une application plus stricte et une interprétation plus extensive des articles de la Charte qui devraient s’imposer.¹⁰⁴ Les liens entre la paix, le développement et la sécurité humaine sont déjà inscrits en filigrane dans la Charte.

Enfin, l’action de l’ONU doit retrouver de sa pertinence sur le plan plus général des valeurs. Loin de dévaloriser les valeurs individuelles propres à chacun (mais plutôt celle du repli sur soi et de l’intolérance), elle permet une prise de conscience d’une nécessaire acceptation de valeurs universelles, de valeurs communes dont le seul but est de préserver la planète et le patrimoine légué par plusieurs générations et civilisations. Comme le dit Edgar Morin, "de même qu’il faut établir une communication vivante entre passé, présent et futur, de même il faut établir une communication vivante et permanente entre les singularités culturelles, ethniques, nationales et l’univers concret d’une Terre patrie pour tous."¹⁰⁵ Par conséquent, "l’adoption d’une optique planétaire est devenue la condition primordiale de notre survie."¹⁰

En somme, il existe bien des façons pour donner une plus grande autorité, une plus grande crédibilité et une meilleure efficacité à l’Organisation des Nations Unies, au système qui l’entoure et à leurs actions qui sont indispensables à l’amélioration des conditions de vie dans le monde et à une meilleure entente entre les différents acteurs de la scène internationale. Afin de contrer le peu de courage et volonté politiques (reflet parfois de la mauvaise volonté des Etats), une réflexion de fond au sein de centres ou de structures consacrées à l’étude prospective des problèmes, à la prévention des crises et à l’observation du fonctionnement de nos sociétés est -- répétons-le -- indispensable. Cette réflexion qui concerne la réforme du système des Nations Unies la dépasse largement: il s’agit de redéfinir notre rapport au temps, de faire évoluer, voire de changer, le mode de fonctionnement de la démocratie (dans le sens d’une plus grande participation de tous), de prendre réellement conscience de l’unité du destin de la planète, et surtout de retrouver le sens de l’intérêt général.

Janvier 1998

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