J’ai fait, dans le chapitre précédent, la distinction entre droit maritime et droit de la mer. La piraterie et le brigandage en mer relèvent indiscutablement du premier. Pourtant, les conférences des Nations Unies sur le droit de la mer se sont penchées sur cette question et la convention de 1988 sur le droit de la mer, dite Convention de Montego Bay, en traite spécifiquement.

Nous verrons plus loin que le terme de piraterie englobe la piraterie maritime et la piraterie aérienne, les deux phénomènes ayant de nombreuses caractéristiques en commun. Nous ne nous intéresserons cependant ici qu’à la piraterie et au brigandage en mer.

Piraterie et brigandage : de quoi s’agit-il ?

La piraterie et le droit : définitions, juridictions

Une définition de la SDN

En 1937, un comité d’experts chargé par la Société des Nations de codifier le droit international a défini la piraterie comme consistant à commettre pour son propre compte des actes de déprédation contre des biens ou des violences contre des personnes.

Certains juristes en déduisent que l’acte de piraterie suppose l’animus furandi, l’intention crapuleuse. Certes, la piraterie a généralement pour but l’appropriation illicite de biens mais la définition de la SDN recouvre aussi les actes de violence sans préciser qu’ils doivent être perpétrés dans un esprit d’enrichissement.

Cette définition exclut clairement tout acte de guerre et, plus généralement, tout acte perpétré pour le compte d’un État. La guerre de course n’est pas de la piraterie puisque les pirates agissent « pour leur propre compte ».

Dans le contexte actuel, cette conception de la piraterie exclut également les actes terroristes, leur objectif étant politique. C’est donc de façon impropre, du point de vue juridique, que l’on a qualifié d’actes de piraterie l’attaque de l’Achille Lauro par un commando terroriste le 8 octobre 1985 ou celle du City of Poros le 12 juillet 1988. De même, les attentats commis par des « pirates de l’air » ne relèvent pas de la piraterie mais du terrorisme. Les commandos suicides du 11 septembre étaient sans nul doute des criminels, ils n’agissaient pas « pour leur propre compte ».

Les choses ne sont pas si claires en réalité : la limite entre guérilla et terrorisme d’une part, crime organisé, piraterie, brigandage, extorsion de fonds d’autre part est des plus floues.

La définition du Bureau maritime international (BMI)

La définition plus récente donnée de la piraterie par le BMI confirme la nature criminelle mais non nécessairement crapuleuse de la piraterie : il s’agirait de l’acte de monter à bord d’un navire quelconque avec l’intention de commettre un vol ou un autre crime, avec la capacité d’utiliser la force dans le cadre de la perpétration de l’acte.

L’acte peut donc être commis sans violence, mais les pirates sont armés et disposés à utiliser leurs armes. L’acte criminel, encore une fois, n’a pas nécessairement un caractère crapuleux.

Cette définition n’écarte pas clairement les actes de guerre. Il n’en est nul besoin : le droit des conflits armés est désormais bien établi.

Montego Bay et les problèmes de juridiction

En 1988, la Convention de Montego Bay a été encore plus explicite : l’acte de terrorisme est un acte de violence, de détention ou de déprédation commis contre des personnes ou des biens. Il s’agit d’un acte illégitime commis hors belligérance. Les auteurs peuvent en être l’équipage ou les passagers d’un navire ou d’un aéronef privé, ce qui exclut les navires appartenant à un État (marine de guerre, gardes-côtes, police) sauf à la suite d’une mutinerie, ce qui pose un problème de catégorisation de certains actes commis dans le Sud-Est Asiatique, comme nous le verrons plus loin.

L’acte doit être dirigé contre un autre navire ou aéronef : dans le cas contraire, il s’agit d’une mutinerie, acte qui relève de la seule juridiction de l’État de pavillon du navire ou de l’aéronef. Les détournements aériens sont donc, du point de vue juridique, assimilés à des actes de mutinerie.

Enfin, l’acte doit être commis en haute mer. S’il est commis dans la mer territoriale d’un État, il est qualifié de brigandage et relève de la juridiction de l’État côtier.

Ces définitions sont extrêmement importante du point de vue du droit international : l’acte de piraterie peut entraîner la réaction armée de la marine de n’importe quel État puisqu’il a été commis en haute mer. La mutinerie ne peut être réprimée que par l’État de pavillon, qui ne s’en préoccupe guère dans le cas des pavillons de complaisance et le brigandage relève de la juridiction de l’État côtier. Il convient de préciser que celui-ci a le droit de poursuite en haute mer d’un navire brigand qui a agi dans sa mer territoriale mais que nul ne peut poursuivre dans la mer territoriale d’un État tiers, sans l’autorisation de celui-ci, un navire ayant commis un acte de piraterie en haute mer ou de brigandage dans une autre mer territoriale. Nous verrons plus loin comment cette disposition favorise la criminalité maritime en Asie du Sud-Est.

Si ces distinctions sont importantes pour les États, elles le sont beaucoup moins pour le géopoliticien. Il s’intéresse aux facteurs géographiques au sens large qui conditionnent, dans le cas présent, la sécurité à la mer. Nous considérerons comme un phénomène global piraterie et brigandage, la mutinerie ne nous intéressant que dans la mesure où elle débouche sur la pratique de la piraterie.

Classification des actes de piraterie

Le BMI, toujours lui, a classé en trois catégories les crimes perpétrés en mer.

Vols armés de bas niveau

Il s’agit de vols commis dans les ports, à proximité des côtes ou contre des navires en transit (en mer territoriale, venant de la haute mer vers la côte ou s’éloignant de la côte vers la haute mer). Il s’agit donc d’actes que la Convention de Montego Bay range dans la catégorie du brigandage.

Les victimes en sont avant tout des pêcheurs et des plaisanciers et les auteurs en sont le plus souvent eux-mêmes des pêcheurs. Ils disposent de moyens réduits, ne sont le plus souvent armés que de couteaux et de machettes, ce qui n’exclut nullement une violence sauvage : viols, assassinats, les victimes étant même parfois abandonnées blessées à mort lorsqu’elles ont eu l’outrecuidance de résister. C’est du moins ainsi que cela se passe dans les archipels indonésien et philippin. Les brigands attaquent à l’aveuglette et ne s’intéressent qu’à l’argent et aux objets de valeur. Dans le cas où leur objectif est un bateau de pêche, ils s’emparent de l’argent, du produit de la pêche et du moteur du bateau. La valeur de leurs prisent est en général de l’ordre de 5.000 à15.000 dollars.

Attaques et vols à main armée de moyen niveau

Ces attaques visent le trafic maritime marchand, les navires étant volés ou pillés tant en haute mer que dans la mer territoriale d’un État. Bien qu’elles soient rangées dans les catégories de la piraterie ou du brigandage du point de vue de la répression, il s’agit bien d’actes de nature identique.

Les bandits agissent le plus souvent à partir de bateaux mères à bord de petites embarcations rapides. Ils sont organisés en bandes armées à la discipline toute militaire, quand il ne s’agit pas de militaires agissant hors du cadre légal, et sont parfois affidés à des autorités locales.

Détournements criminels majeurs

Il s’agit là d’une criminalité d’une tout autre envergure, organisée au niveau international. Les gangs ont des effectifs nombreux, bien formés, dotés de moyens puissants et prêts à faire usage de leurs armes. Une triade de Hongkong recruterait d’anciens marins de l’Armée populaire de libération.

S’emparant de navires de commerce, les pirates en vendent la cargaison et les réenregistrent sous des pavillons de complaisance, surtout du Panama, du Honduras ou de Belize. Ils deviennent alors des « phantom ships » que le gang propose à des expéditeurs pressés. Ces derniers sont bien mal avisés d’accepter : la marchandise, déjà prévendue par le gang, est détournée, le navire à nouveau immatriculé et le cycle continue. S’il n’est pas repéré, le navire pourra devenir bateau mère pour une autre attaque, servir à l’immigration illégale, à la contrebande d’armes ou au trafic de drogue, et finir revendu à un ferrailleur.

Certains phantom ships sont repérés par les enquêteurs de la Lloyds dans 99% des cas, ils le sont dans un port chinois. Les enquêtes concluent, dans un grand nombre de cas, à l’implication simultanée de pirates indonésiens, d’intermédiaires philippins et de réseaux chinois.

La donne géopolitique de la piraterie

Pirates et brigands sévissent presque sur toutes les mers du monde mais semblent avoir une prédilection pour certaines zones, tout particulièrement en Asie du Sud-Est. Les raisons en sont bien entendu à rechercher dans la géopolitique.

Pauvreté, opportunité et tradition

C’est bien sûr un lieu commun que de relier criminalité et pauvreté. Une fois n’est pas coutume, je n’anéantirai pas ce lieu commun-là. Si la misère ne suffit pas à expliquer le brigandage et la piraterie, du moins alimente-t-elle la convoitise et gonfle-t-elle les effectifs des gangs. À cet égard, toutes les mers côtières de l’Afrique, de l’Amérique latine et du Sud-Est Asiatique sont dangereuses. Pourtant, le phénomène ne revêt pas la même ampleur dans toutes les régions : les actes les plus graves et les plus nombreux surviennent en Extrême-Orient, notamment en mer de Chine méridionale et dans le détroit de Malacca, tandis que dans les eaux africaines et sud-américaines on assiste à des actes isolés perpétrés dans les mers territoriales contre des navires au mouillage ou en transit à faible vitesse à cause des obstacles gênant la circulation.

C’est que deux autres éléments interviennent, la tradition et l’opportunité. Il existe en Asie du Sud-Est, notamment en Indonésie et aux Philippines, une culture du brigandage et de la piraterie. Ce qui se fait en mer ne diffère d’ailleurs guère de ce qui se passe en mer. Un autocar quitte Manille, par exemple, à destination d’une autre ville. Dès qu’il a dépassé les faubourgs et prend de la vitesse sur la route, un individu se lève à l’arrière, brandit un pistolet et entame une collecte de l’argent et des objets de valeur des autres passagers. Cela fait, il ordonne au conducteur de se ranger et descend. Une voiture s’arrête à sa hauteur, il embarque et disparaît. Un autre jour, un ferry effectue la liaison entre les îles. Soudain, plusieurs hommes sortent des armes et entreprennent de rançonner les centaines de passagers, après quoi ils sont pris en charge par une vedette qui vient d’accoster le ferry. Il ne s’agit nullement d’événements exceptionnels, cela paraît même banal : il ne s’agit guère que d’une variante de l’attaque de la diligence.

Ces deux attaques, authentiques, ont d’ailleurs en commun de s’être déroulées sans violence. C’est loin d’être toujours le cas, les assassinats sont fréquents et pas toujours motivés par une tentative de résistance de la part des victimes.

Par ailleurs, l’occasion fait le larron. 80% des actes de brigandage sont des attaques d’opportunité menées par des pêcheurs qui améliorent ainsi leurs revenus. Ils sont souvent organisés à cet effet et il arrive que des villages entiers soient impliqués. C’est la présence en mer de personnes sans défense et transportant des valeurs qui suscite les vocations. Ces victimes peuvent être des plaisanciers suffisamment inconscients pour naviguer dans ces mers paradisiaques mais il survient aussi d’autres drames. Ainsi, de 1979 à 1989, les boat people fuyant le Vietnam ont été la proie de pêcheurs thaïlandais dont le brigandage était devenu l’activité principale. Selon le Haut Comité aux Réfugiés de l’ONU, dont les statistiques ne concernent que les faits avérés, de 1983 à 1985 un bateau sur deux a été arraisonné par les brigands, 400 réfugiés ont été tués, 700 femmes ont été violées et 600 personnes ont été enlevées, sans doute pour être livrées à la prostitution ou à d’autres formes d’esclavage.

Bien sûr, il s’agit là d’actes de brigandage, pas de piraterie à proprement parler, mais on devine que ces brigands avides d’argent et d’une grande cruauté sont des recrues toutes désignées pour les gangs.

Caractéristiques physiques des côtes et des mers

La tradition du brigandage ne suffit pas à expliquer la concentration dans la région des actes de piraterie et de brigandage : la géographie physique intervient également pour assurer les malfaiteurs d’un environnement favorable, les protégeant tout en rendant leurs proies vulnérables.

Nous avons déjà évoqué le brigandage d’opportunité : il se pratique surtout là où l’on peut observer les mouvements des objectifs, donc à proximité des côtes. Pour des actions de plus grande envergure, il faut être assuré d’un point de passage obligé des bateaux et, si possible d’une zone où les difficultés de navigation obligent l’objectif à ralentir. Ce second point est secondaire pour les gangs, qui disposent d’embarcations extrêmement rapides.

C’est en partie ainsi que s’explique l’importance de la piraterie dans le détroit de Malacca : les détroits indonésien (détroits de la Sonde, de Sulawesi…) ne présentent pas de profondeurs suffisantes pour permettre la circulation des grosses unités, notamment des grands pétroliers. Le détroit de Malacca est pour eux le seul lien maritime entre l’océan Indien et la mer de Chine, entre le Golfe Arabo-Persique et le Japon. Qui plus est, les hauts fonds y sont nombreux et les bateaux ne disposent par endroits que de chenaux étroits pour franchir le détroit. C’est là que les pirates ou brigands viennent à la rencontre de leurs victimes, les accostant silencieusement à l’aide d’embarcations rapides, neutralisant l’équipage et procédant au pillage. Accessoirement, ils font courir à la navigation maritime un très grave danger, des navires de gros tonnage poursuivant leur route à pleine vitesse sans aucun contrôle dans une mer pleine d’obstacles pendant parfois trois quarts d’heure.

Autre avantage apporté aux malfaiteurs par la géographie, le caractère archipélagique de la région, les côtes découpées et percées de criques offrent aux brigands des bases de départ à l’abri des vues et de multiples cachettes pour échapper aux poursuites.

Statut juridique des espaces maritimes concernés

Les caractéristiques physiques des rivages ne sont pas les seuls alliés des pirates et brigands : le statut juridique des espaces maritimes peut également jouer en leur faveur. On se souvient qu’un État côtier a le droit de poursuivre en haute mer les auteurs d’un méfait survenu dans sa mer territoriale ou dans ses eaux intérieures à condition que son action n’ait pas été interrompue. En revanche, nul ne peut poursuivre un malfaiteur dans la mer territoriale d’un État tiers depuis la haute mer ou depuis sa propre mer territoriale, sauf à en obtenir l’autorisation de la part de cet État tiers. Cette autorisation n’est jamais sollicitée car elle interviendrait trop tard.

Pirates et brigands mettent à profit cette disposition juridique : agissant en haute mer à proximité de la mer territoriale d’un État ou dans une mer territoriale à proximité de la frontière d’une autre mer territoriale, ils peuvent très rapidement se mettre à l’abri des poursuites. Le détroit de Malacca leur est particulièrement favorable, permettant le basculement rapide entre la haute mer et les mers territoriales malaises, indonésiennes et singapouriennes.

Capacité des États riverains à faire respecter le droit en mer

Bien entendu, pirates et brigands ne sont jamais si puissants que lorsque les forces chargées de les mettre au pas ne sont pas à la hauteur de leur tâche. C’est une question d’effectifs, de compétence, de discipline et surtout d’équipements : moyens d’acquisition, de transmission et surtout d’interception. Longtemps, les gardes-côtes, polices maritimes et marines de la région n’ont pas disposé d’embarcations aussi rapides que celles des pirates et brigands. Cela a surtout été le cas des Philippins, préoccupés avant tout par leur lutte sur les deux fronts de l’indépendantisme moro et du communisme. Aujourd’hui, des efforts ont été consentis dans l’équipement des forces qui sont davantage en mesure d’arraisonner les malfaiteurs.

Le progrès le plus important a été celui survenu dans la coopération des pays de l’ASEAN en matière de lutte contre la criminalité en mer : accords d’extradition, échanges d’informations, mais le problème de la poursuite des malfaiteurs au-delà des frontières maritimes n’est toujours pas résolu de façon satisfaisante.

Rôle des grandes puissances

Dans les mers territoriales des États côtiers, pirates et brigands n’ont à craindre que de la part de la marine de guerre, des gardes-côtes ou de la police maritimes de ceux-ci : bien souvent, ces forces sont mal équipées et ne sont en mesure ni de localiser les malfaiteurs ni de leur donner la chasse. Les grands gangs pratiquant la piraterie disposent de moyens financiers illimités qui leur permettent de surclasser les marines de la région quels que soient les efforts d’investissements consentis en faveur de ces dernières.

Il n’en va pas de même des marines des puissances, qui sont en droit d’arraisonner en haute mer les bateaux soupçonnés d’être utilisée à des fins de piraterie quel que soit le pavillon qu’ils arborent. Jusqu’au début des années 1990, l’existence de deux grandes bases navales, la base américaine de Subic Bay aux Philippines et la base de Cam Ranh, française jusqu’en 1965, américaine de 1965 à 1975 puis soviétique, a limité l’activité des pirates. Paradoxalement, la guerre du Vietnam a rendu la mer de Chine méridionale et le détroit de Malacca plus sûrs : les navires de guerre américain étaient partout.

Depuis l’éclatement de l’URSS, Cam Ranh a été mise en sommeil puis rendue au Vietnam. Quant aux Américains, ils ont dû remettre aux Philippines la splendide base de Subic Bay en 1993 suite au rejet par le Sénat philippin du traité laborieusement élaboré depuis des années. Déjà, l’année précédente, ils avaient remis aux Philippines la base aérienne de Clark rendue non opérationnelle par l’éruption du Pinatubo : la surveillance aérienne de la zone n’était plus assurée que de façon limitée à partir de la base aéronavale de Cubi Point, à Subic Bay.

La marine chinoise ? Nous verrons plus loin que son rôle est ambigu. Quant à la marine des forces d’autodéfense japonaises, elles n’intervient que pour la défense du territoire et des intérêts vitaux du pays. Les pirates n’ont donc plus comme guère comme adversaires en haute mer que les marines des pays de l’ASEAN.

Contrôle des États sur leurs fonctionnaires et leurs forces

Pour que les forces navales, de gardes-côtes et de police des États de la région aient une certaine efficacité, encore faut-il qu’elles agissent uniquement au bénéfice de la loi. Ce n’est pas toujours le cas, loin s’en faut. Corruption et compromission sont presque la règle générale. Les petits brigands, lorsqu’ils sont arrêtés, se voient souvent relâchés après que leurs prises leur aient été confisquées. Ce racket les encourage à multiplier leurs activités illégales pour compenser leurs pertes.

Quant aux gangs, ils achètent tout simplement la protection de la police, des gardes-côtes et des autorités, quand ils n’agissent pas tout simplement pour le compte d’un potentat local. L’ex-président philippin Josef Estrada, s’il ne donnait pas dans la piraterie et le brigandage, ne contrôlait-il pas les jeux illégaux, le jueteng ?

Enfin, nous avons vu plus haut que la presque totalité des phantom ships identifiés le sont dans les ports chinois. Est-il possible que les autorités chinoises soient incapables de déceler les changements illégaux d’immatriculation de bateaux volés ? Périodiquement, Pékin fait arrêter quelques centaines de fonctionnaires corrompus, expliquant que la corruption est la conséquence regrettable de l’ouverture à l’économie de marché. La cargaison volée n’est jamais rendue à ses propriétaires légitimes. Quant aux bateaux volés, les autorités centrales n’acceptent de les restituer que contre paiement, tirant ainsi profit du trafic et contrevenant à la convention de Rome de 1988 que la Chine a pourtant signée.

Évolution du phénomène en Asie du Sud-Est

Une évolution liée à la capacité de réaction des États

Si la piraterie en mer de Chine et dans le Sud-Est Asiatique est une tradition multiséculaire, elle était devenu marginale depuis que les Occidentaux puis les Soviétiques s’étaient installés dans la région. Le brigandage, lui, continuait à prospérer à la faveur des cachettes qu’offraient les côtes, des frontières entre les mers territoriales et de la corruption rampante. Cette situation a perduré, après l’éclatement de l’URSS, jusqu’en 1994, soit jusqu’au début du repli militaire des puissances.

On ne déplorait que peu de décès au cours de ces actions et, jusqu’en 1996-1997, il était fréquent que les pirates ne soient même pas armés. La fermeture de la base navale américaine de Subic Bay en 1992, celle de la base aérienne également américaine de Clark en 1993, le repli des forces américaines sur Yokosuka et Pearl Harbor et la mise en sommeil de la base russe de Cam Ranh on réduit de façon considérable la présence des puissances dans les mers de la région. Il s’en est ensuivi une explosion de la piraterie en mer de Chine et à Malacca, comme d’ailleurs en d’autres points du monde, de 1995 à 1997.

Au sein de l’ASEAN, on s’est inquiété de cette évolution et des mesures de coopération ont été prises notamment entre la Malaisie, l’Indonésie et Singapour. À la même époque, bien ailleurs, le Brésil prenait des mesures efficaces. Il en a résulté un répit de courte durée en 1998, répit auquel a mis un terme la récession économique dans la région : en période de crise, les priorités des autorités locales changent, la corruption s’intensifie et les ressources humaines des gangs deviennent illimitées. Il n’est pas dit que la stabilisation de l’activité des pirates en 2001 et 2002 perdurera.

La compagnie Lloyds estime à environ 20.000 les effectifs des pirates en mer de Chine. La croissance de l’activité des gangs s’accompagne d’une recrudescence de la violence, tous les pirates sont désormais armés et leurs attaques entraînent de plus en plus souvent la mort d’homes dans les équipages des bateaux visés.

Une incertitude quant à l’implication des gardes-côtes et marins

De plus en plus, les pirates disposent d’embarcations ayant les mêmes capacités que les bateaux des gardes-côtes ou des marines de la région, quand ils n’en ont pas les caractéristiques ou n’en portent pas la marque. À leur bord, les équipages pirates portent parfois des uniformes dont il est difficile, à la lecture des rapports, de déterminés s’il s’agit des uniformes réglementaires des forces d’un État de la région (on a souvent parlé d’uniformes chinois).

Il est difficile d’interpréter ces observations : les pirates revêtent-ils des uniformes pour tromper leurs victimes… ou sont-ils des marins, des policiers ou des gardes-côtes se livrant eux-mêmes à la piraterie ? La seconde thèse est en général retenue mais il n’est pas certain que ce soit à juste titre : que des gardes-côtes indisciplinés se livrent au racket ou au brigandage, volant des valeurs à bord des navires inspectés est une chose, qu’ils saisissent bateau et cargaison au profit d’une bande est moins vraisemblable.

Quoi qu’il en soit, les gardes-côtes chinois pratiquent couramment, sous le contrôle des autorités locales, une forme de brigandage constituant à arraisonner un bateau sous prétexte de contrôle, taxer le commandant sous prétexte de contrebande ou dérouter le bateau vers un port chinois où la cargaison est saisie et l’équipage détenu plusieurs semaines avant d’être libéré contre paiement d’une amende.

Une internationalisation de la grande piraterie

La piraterie dans les mers du Sud-Est Asiatique est d’autant plus difficile à enrayer qu’elle revêt de plus en plus un caractère international. Selon les enquêtes menées au cours des dernières années, de nombreuses actions impliquent des gangs chinois (triades de Hongkong ou autres), des pirates indonésiens, des intermédiaires philippins et la protection d’autorités de ces trois pays. La difficulté pour la combattre qu’il n’existe pas de juridiction internationale compétente, la cour de La Haye ne pouvant citer à comparaître que des États et la Cour pénale internationale ne jugeant que les crimes de guerre.

Des limites floues entre combat politique et crime crapuleux

Enfin, il apparaît naïf de limiter piraterie et brigandage aux activités à but exclusivement crapuleuses, excluant tout acte ayant un but ou un prétexte politique. Maquis et organisations terroristes ont besoin de financements qu’ils n’obtiennent que par l’extorsion, les activités commerciales illégales (exploitation forestière par les communistes de la NPA aux Philippines), les trafics de stupéfiants, les filières d’immigration illégale, la contrebande, le rançonnement, le brigandage et toutes sortes d’activités crapuleuses. Le fait d’agir non pour son enrichissement personnel mais dans le cadre du combat pour une cause est largement exploité, avec un succès certain, dans la propagande des groupes révolutionnaires ou indépendantistes. Le caractère criminel de ces actes n’en est pas moins entier.

Le groupe philippin Abu Sayyaf n’a nullement le monopole du brigandage à prétexte politique : bien d’autres mouvements s’y livrent et il s’agit toujours bien de brigandage. La piraterie caractérisée par le vol de bateaux de commerce et de leur cargaison, elle, est encore aujourd’hui une spécialité des grands gangs criminels. Cela n’exclut pas une collaboration avec certaines formations « révolutionnaires ». Par ailleurs, le glissement du combat nationaliste vers la criminalité pure n’est pas rare, comme en témoignent les triades chinoises de Hongkong et Canton.