Plus fondamentalement, le traité n’a pas atteint son objectif essentiel qui était, dans l’esprit de certains de ses promoteurs anglo-saxons, d’établir l’axe Londres-Washington que des esprits lucides avaient appelé de leurs vœux avant 1914 (Mahan et Mackinder, notamment) et qui n’avait alors pu être réalisé. A la fin du XIXe siècle, les milieux dirigeants britanniques avaient évoqué la possibilité d’une alliance anglo-américaine (discours de Chamberlain à Leicester, en novembre 1899). Le peu d’écho rencontré outre-Atlantique avait conduit le gouvernement de Londres à se rabattre sur l’alliance japonaise, conclue en 1902. Ainsi que le fait remarquer l’amiral Ausseur, "si l’on tient compte de la disparition de la Russie et de l’Allemagne comme puissances navales, on retrouve en 1922 une sorte de two-powers standard, au profit des deux pays anglo-saxons"³⁶³. Très vite, la rivalité navale va prendre un tour aigu, la Royal Navy cherchant à conserver, par le biais des croiseurs, une marge de supériorité que l’US Navy va lui disputer de plus en plus âprement, au point qu’en 1932, un commentateur comparera l’antagonisme anglo-américain à la rivalité anglo-allemande d’avant 1914. Dès 1923, les deux pays s’affrontent sur la question de l’élévation des canons, les Etats-Unis souhaitant augmenter celle-ci (et donc leur portée) alors que la Grande-Bretagne y voit une violation du traité. Il suffit de cinq ans pour qu’au traité de Washington succède un échec total à Genève.

Au-delà de ces conséquences à long terme, qui n’apparaîtront que progressivement, le traité présente deux défauts : d’une part, il est limité aux cinq grandes puissances navales, les autres pays n’ont pas été invités. Plusieurs tentatives régionales échouent : la conférence du désarmement des pays de la Baltique, qui s’ouvre à Moscou en décembre 1922, ne peut aborder les armements navals, en raison du refus de la Russie, qui "ne peut, à regret, faire de propositions de limitation des forces navales ; la flotte russe est déjà réduite au quart de son volume de 1917"³⁶⁴ ; la convention sur la limitation des armements et des stocks militaires, signée par les républiques centre-américaines à Washington le 7 février 1923, dont l’article 4 interdit l’acquisition de navires de guerre, en dehors des garde-côtes armés, ne pourra entrer en vigueur, faute d’avoir obtenu les quatre ratifications nécessaires ; la cinquième conférence des Etats américains, qui se réunit à Santiago-du-Chili, au printemps 1923, débat des armements navals, mais n’obtient que des résultats limités : adoption des limitations qualitatives et des règles d’emploi des sous-marins définies à Washington. Mais aucune limitation quantitative ne peut être adoptée : les délégations brésilienne et chilienne ont proposé des plafonds si élevés qu’ils auraient abouti à une expansion plutôt qu’à une limitation de leurs flottes³⁶⁵.

En 1923, la Société des Nations essaie d’étendre les principes du traité de Washington aux Etats non signataires. Une conférence est convoquée dans ce but à Rome en février 1924, mais elle échoue complètement, en raison des demandes exagérées de plusieurs pays : l’Union Soviétique réclame ainsi 490 000, puis 280 000 tonnes de cuirassés, ce qui lui donnerait le troisième rang mondial, alors que sa flotte a été complètement désorganisée par la révolution, l’Espagne demande 105 000 tonnes alors qu’elle n’a que deux vieux cuirassés, le Brésil et le Chili 80 000 tonnes… Même la Belgique, qui n’a que des torpilleurs, réclame 40 000 tonnes !

D’autre part, le traité reste incomplet. En effet, les français, obligés de s’incliner sur la question capitale entre toutes des navires de ligne, ont refusé l’extension des quotas définis à Washington aux autres catégories de navires : croiseurs, navires d’escorte. L’application du ratio retenu pour les navires de ligne ne lui aurait laissé que 150 000 tonnes de bâtiments de surface, alors qu’elle en réclamait 330 000, et 30 000 tonnes de sous-marins, alors qu’elle en réclamait 90 000³⁶⁶ ; les Etats-Unis et la Grande-Bretagne auraient eu droit à 450 000 et 90 000 tonnes, le Japon à 270 000 et 54 000 tonnes. Lors du dépôt du protocole de ratification, le 17 août 1923, le représentant français fait insérer une déclaration :

Les Français ont également obstinément refusé l’abolition, réclamée à cor et à cris par les britanniques, du sous-marin, qu’ils qualifient, avec quelque exagération, d’arme défensive par excellence. Ils n’ont, bien entendu, pas voulu entendre parler d’un ratio qui ne leur laisserait que 31 000 tonnes, alors qu’ils en réclament 90 000 tonnes³⁶⁷. ils n’ont consenti finalement qu’à des restrictions d’emploi, présentées par le délégué américain Elihu Root, qui obligent les sous-marins à respecter les mêmes règles contre le trafic que les navires de surface (reconnaissance préalable et mise à l’abri des passagers…), contraintes difficilement compatibles avec les caractéristiques spécifiques des sous-marins ; la violation de ces dispositions est assimilée à de la piraterie³⁶⁸. Ces dispositions n’ont été acceptées qu’à contre-cœur, à la suite d’un vif incident de séance, au cours duquel le délégué britannique, Lord Lee of Farenham, premier lord de l’Amirauté, a fait une citation tronquée de la Synthèse de la guerre sous-marine du capitaine de frégate Castex pour tenter de mettre la délégation française en difficulté³⁶⁹. Finalement, le Parlement français refusera de ratifier les résolutions Root, qui n’entreront jamais en vigueur. "Outre qu’elle méconnaissait le principe de l’obéissance hiérarchique, la sanction établie par l’article 3 constituait une erreur au point de vue de la technique juridique concernant la définition de la piraterie"³⁷⁰.

La Grande-Bretagne, grande inspiratrice du système de Washington, va vouloir l’étendre à toutes les catégories, alors qu’au contraire, la France va refuser cette extension.

La ténacité britannique n’aura d’égale que les problèmes auxquels elle va se heurter. En effet, trois obstacles principaux vont se mettre en travers de son dessein et, finalement, le faire échouer.

1. L’Allemagne revendique, dès le début des années 20, la levée des sujétions du traité de Versailles, puis l’égalité des droits. A partir du moment où la Kriegsmarine commence à faire sa réapparition, tout l’équilibre de puissance sur lequel reposait le système de Washington disparaît.

2. Le Japon a obtenu satisfaction sur l’un de ses objectifs prioritaires, la non-fortification des positions américaines et européennes dans le pacifique occidental. Il n’a donc plus lieu de se montrer aussi accommodant.

3. La France, ulcérée par le rang secondaire auquel elle se trouve ravalée, ne se laissera plus surprendre. Elle prépare dorénavant ses dossiers pour remettre en cause l’ordre du traité de Washington D’autre part, même si le Parlement n’a pas voté le statut naval que lui avait soumis la marine en 1924, celle-ci a réussi à obtenir des annuités de constructions assez substantielles, de 30 000 tonnes en moyenne ; comme elle a renoncé à construire des bâtiments de ligne, elle peut faire porter tout son effort sur les bâtiments légers, de sorte que la disproportion des forces n’est plus aussi éclatante qu’à Washington. L’effet de surprise ne jouera plus et les anglo-saxons vont s’en apercevoir dès que la Grande-Bretagne relance l’opération.

Le désarmement naval, après Washington, va se développer sur un double registre. D’un côté, dans le cadre de la Société des nations, au sein de la commission préparatoire de la conférence plénière du désarmement ; elle sera le lieu d’affrontement des thèses anglo-saxonnes et françaises. De l’autre côté, la Grande-Bretagne tentera de contourner la paralysie du débat au sein de la Commission en convoquant des conférences ad hoc sur le modèle de celle de Washington.

La Commission préparatoire se réunit en 1926 à Genève. Tout de suite, les exposés des délégations font très clairement ressortir l’abîme qui sépare les thèses britanniques des thèses françaises. Les britanniques partent du principe que la réduction des armements doit automatiquement accroître la sécurité. En conséquence, ils ne veulent pas entendre parler d’un pacte d’assistance, qui les lierait à la France et risquerait de les replonger dans des hécatombes semblables à celles de la grande guerre. Pour les mêmes raisons, ils veulent discuter séparément de chaque groupe d’armements en commençant naturellement par les armements navals qui, seuls, peuvent les menacer en raison de leur position insulaire. Enfin, leur méthode est celle de la limitation par catégories : chaque catégorie de navires : navires de ligne, croiseurs, navires légers, sous-marins, porte-avions, serait limitée par un plafond du tonnage global, avec des limites pour le déplacement individuel, le nombre des bâtiments et le calibre des canons. Ainsi définies, les catégories seraient liées entre elles, par des proportions rigides. On obtient ainsi une standardisation qui assure l’hégémonie à la puissance qui possède le plus de bâtiments dans chaque catégorie, c’est-à-dire à la Grande-Bretagne.

En face, les français soutiennent que cette conception ne tient aucun compte de la sécurité et des intérêts de chaque nation. Ils se réclament de l’article 8 du pacte de la Société des nations pour poser la sécurité comme préalable indispensable à toute réduction. Confrontés à un risque de guerre sur leur frontière nord-est, ils demandent une garantie britannique pour souscrire à des limitations effectives des armements. Ils affirment l’interdépendance des armements terrestres, navals et aériens et la nécessité de tenir compte du potentiel de guerre de chaque pays, ce qui doit conduire à introduire des facteurs autres que quantitatifs dans la fixation des plafonds. En matière navale, ils proposent la méthode de limitation du tonnage global, avec libre répartition de ce tonnage entre les diverses catégories selon les besoins, de manière à permettre à une flotte inférieure de compenser dans une catégorie son infériorité dans les autres catégories.

Les débats préparatoires à Genève font ressortir le fossé qui se creuse entre les puissances navales et les autres nations. La méthode française reçoit l’adhésion de 11 pays. Elle est rejetée par le Royaume-Uni, les Etats-Unis et le Japon, car elle laisse la porte ouverte à la compétition, et donc à la surprise. Pour sortir de l’impasse, la France présente en mars 1927 un projet transactionnel, qui prévoit pour chaque partie :

- une déclaration du tonnage global qu’elle s’engage à ne pas dépasser pendant la durée de la convention.

- une déclaration de la répartition de tonnage entre quatre catégories : bâtiments de ligne, porte-aéronefs, bâtiments légers de surface, sous-marins.

- les transferts d’une catégorie à l’autre seraient autorisés dans une limite à déterminer et sous réserve d’un préavis d’un an à toute mise sur cale.

La Grande-Bretagne rejette ce système qui ne supprime pas toute compétition. En revanche, les Etats-Unis et le Japon sont moins catégoriques. La France a, au moins, obtenu un succès diplomatique en dissociant le bloc anglo-saxon.

Cette dissociation va s’accentuer à la conférence navale qui se tient à Genève en juillet 1927, à l’initiative du président Coolidge. La France et l’Italie refusent d’y participer. La conférence échoue complètement à étendre à toutes les catégories de navires les coefficients arrêtés à Washington pour les bâtiments de ligne, britanniques et américains étant incapables de s’entendre sur le tonnage des croiseurs. La Grande-Bretagne réclame une supériorité dans cette catégorie en arguant de l’étendue des communications impériales. Comme ses moyens budgétaires sont limités, elle souhaiterait répartir son quota entre le plus grand nombre possible de croiseurs légers, relativement "rustiques", et donc bon marché. Au contraire, les Etats-Unis, forts de leur puissance financière, réclament des croiseurs lourds, conçus pour le combat plutôt que pour la protection des communications, moins nombreux, mais beaucoup plus coûteux.

A la suite de l’échec de la conférence de Genève, les conversations reprennent entre français et britanniques. En juillet 1928, ils parviennent à un compromis pour deux catégories de bâtiments : les croiseurs de 1ère classe (croiseurs lourds armés de canons de 203 millimètres) et les sous-marins de haute mer. La France accepte cette concession au système des catégories, parce qu’un plafond commun est fixé pour toutes les nations et parce que les bâtiments légers de surface et les sous-marins côtiers ne sont pas limités.

Les Etats-Unis repoussent le compromis, parce qu’il ne concerne pas toutes les catégories, et parce qu’il ne limite que les croiseurs pour lesquels la Grande-Bretagne possède une nette supériorité, à laquelle Washington veut mettre fin par un ambitieux programme de constructions. Ils se déclarent néanmoins toujours disposés à reprendre les discussions sur la base du projet transactionnel français, sous réserve d’une certaine limitation dans les transferts.

Le gouvernement travailliste britannique, dirigé par Ramsay MacDonald, ouvre, en 1929, des pourparlers avec les Etats-Unis. les deux partenaires s’estiment suffisamment près d’un accord pour inviter les puissances signataires du traité de Washington à une conférence navale, qui doit se réunir à Londres en janvier 1930, en vue de débattre des catégories non affectées par le traité de Washington et de l’abolition des sous-marins. Pour permettre à la France et à l’Italie d’accepter une invitation qu’elles avaient déclinée en 1927, ils précisent que la conférence n’est pas un organisme nouveau, mais doit préparer un accord destiné à faciliter la tâche de la Conférence plénière du désarmement de la Société des nations. Sur cette base, la France et l’Italie acceptent de participer à la conférence. La France établit des contacts officieux avec les Etats-Unis et le Japon pour tenter de rapprocher les points de vue. Dans les deux cas, les négociateurs français ont l’impression que des résultats ont été obtenus et que le Japon serait prêt à contenir le projet transactionnel modifié. Mais, en fait, leurs interlocuteurs n’ont pris aucun engagement.

2.2.1 Les thèses en présence

L’amiral Darlan, chef du cabinet du ministre de la marine et conseiller naval de la délégation française à Londres, établit une note sur les données du problème. Il définit les positions respectives des participants. Cette note mérite d’être citée, car elle rend très bien compte des désaccords politiques fondamentaux qui se dissimulent derrière des controverses techniques très complexes :

Avant de se rendre à la conférence, le Conseil supérieur de la marine et l’état-major général ont longuement étudié les besoins navals de la France, qui doit disposer :

- en méditerranée, d’une force navale suffisante pour dominer la flotte italienne ;

- dans le Nord, d’une force navale capable d’arrêter l’escadre allemande qui tenterait de pénétrer dans la manche ou dans l’atlantique ;

- enfin des bâtiments pour la surveillance des lignes de communications lointaines et la protection directe des transports.

On aboutit ainsi aux "besoins absolus", qui s’élèvent à 804 000 tonnes, ainsi réparties :

- 500 000 tonnes (tonnage prévisible de l’Italie) ;

- 144 000 tonnes (tonnage de l’Allemagne) ;

- 60 000 tonnes pour la surveillance des communications lointaines ;

- 100 000 tonnes "destinées à faire face à des besoins supplémentaires et inévitables". En fait, marge de supériorité.

Ce tonnage est "indispensable pour l’accomplissement de sa mission" ; aussi la Marine ne pourrait-elle admettre qu’"un chiffre légèrement inférieur" dans le cadre d’une convention valable dix ans.

Dans ses notes, Darlan développe ses conceptions :

La France rejette le système des catégories. A titre de concession extrême, elle serait tout au plus disposée à accepter la classification séparée des croiseurs lourds (armés de canons de 203 mm). Elle aborde donc la conférence avec des idées très arrêtées et des dossiers bien préparés.

La séance inaugurale a lieu le 21 janvier 1930. Dans une enceinte internationale, il n’est pas possible d’invoquer la nécessité de surclasser des adversaires désignés. Aussi, le Président du Conseil André Tardieu met-il en avant des facteurs géographiques (longueur des côtes et des lignes de communications), économiques (importance du trafic maritime français) et militaires (nécessité de conserver ouvertes les communications entre la métropole et l’empire), pour justifier les 800 000 tonnes de besoins maritimes de la France.

Naturellement, les britanniques trouvent ce tonnage tout à fait excessif. Ils refusent que la France dispose de 125 000 tonnes de sous-marins et ne veulent lui accorder que 7 croiseurs lourds au lieu de 12. La sécurité, d’après eux, est déjà assurée par le traité de Paris, c’est-à-dire par le Pacte Briand-Kellogg de renonciation à la guerre, lequel n’est pourtant assorti d’aucune sanction.

2.2.2 Un accord partiel

Les discussions sont vives. La France s’en tient à sa position initiale et refuse l’extension des coefficients de Washington aux autres catégories de bâtiments, et les Etats-Unis, la Grande-Bretagne et le Japon doivent se contenter d’un accord à trois. La réduction du tonnage global échoue pareillement, la conférence refusant la demande française de se voir reconnaître une supériorité de 240 000 tonnes sur l’Italie. L’accord à cinq ne peut finalement se réaliser que sur des points particuliers :

- arrêt de la construction de bâtiments de ligne de 1931 à 1936, sous réserve du maintien des droits à remplacement acquis par la France et l’Italie antérieurement à la conférence en vertu du traité de Washington. Cela signifie concrètement que la France conserve la possibilité de mettre sur cale 70 000 tonnes et renonce à 105 000 tonnes. L’impact réel de cette mesure est faible, dès lors que la France n’a, à aucun moment, envisagé de mettre sur cale la totalité du contingent auquel elle avait théoriquement droit. La Grande-Bretagne, les Etats-Unis et le Japon s’accordent pour réduire respectivement le nombre de leurs navires de ligne à 15, 15 et 9 (au lieu de 20, 18 et 10 précédemment), réaménagement qui ne remet pas en cause le ratio de Washington. Concrètement, les Etats-Unis doivent désarmer 3 cuirassés, la Grande-Bretagne 4 cuirassés et 1 croiseur de bataille et le Japon 1 cuirassé.

- réglementation des caractéristiques des sous-marins dont le déplacement est limité à 2 000 tonnes et l’artillerie à 130 mm. Chaque pays conserve la possibilité d’avoir 3 sous-marins plus gros, d’un déplacement n’excédant pas 2 800 tonnes et portant une artillerie d’un calibre n’excédant pas 155 mm. Une clause spéciale permet à la France de conserver le Surcouf, qui est alors le plus gros sous-marin du monde (2 880 tonnes, avec deux canons de 203 mm), suivi par le V4 américain (2 710 tonnes) et le X1 britannique (2 425 tonnes).

- les autres limitations sont purement techniques : nouvelle définition des porte-aéronefs interdisant de construire des unités de moins de 10 000 tonnes et d’y installer des canons d’un calibre supérieur à 155 mm ; définition des bâtiments exempts de limitations (navires de moins de 600 tonnes ou de faible valeur militaire) ; règles de remplacement et de déclassement…

La partie III du traité, signée par la Grande-Bretagne, les Etats-Unis et le Japon détermine les rapports dans les catégories de bâtiments légers (croiseurs et destroyers). Le principe de parité entre les Etats-Unis et la Grande-Bretagne est officiellement maintenu, mais fait l’objet d’un aménagement pour tenir compte des besoins différents exprimés par les deux marines.

La limite entre les croiseurs légers et les destroyers est de 1 850 tonnes. Afin d’éviter la violation de l’esprit du traité par des construction massives de destroyers juste en dessous de cette limite, il est précisé que seuls 16 % des destroyers autorisés pourront dépasser 1 500 tonnes.

La partie IV du traité, signée par toutes les parties, reprend les règles d’emploi des sous-marins édictées à Washington par les résolutions Root et qui n’avaient pu entrer en vigueur. L’article 22 n’assimile plus la guerre sous-marine à la piraterie, mais oblige les sous-marins à respecter les règles suivies par les bâtiments de surface contre le commerce (obligation de l’arraisonnement, de la visite, de la mise en lieu sûr de l’équipage et des passagers…), ce qui revient, d’un point de vue pratique, à rendre impossible la guerre sous-marine au commerce. Cette partie doit rester en vigueur sans limitation de durée, alors que le reste du traité doit expirer en même temps que le traité de Washington, donc jusqu’au 31 décembre 1936.

La conférence se termine donc apparemment par un double échec. D’une part, deux des cinq signataires de Washington sont restés à l’écart de l’extension des quotas à toutes les catégories de bâtiments : le système est donc structurellement fragile, puisque le comportement de la France et de l’Italie peut le remettre en cause. A peine la conférence est-elle terminée que l’Italie annonce une tranche navale de 42 900 tonnes, égale à la tranche française et en augmentation de 13 000 tonnes par rapport à la tranche 1929 ; en retour, la marine française évoque la possibilité d’une tranche de 55 000 tonnes. D’autre part, les ratios arrêtés par les trois principales puissances navales restent très élevés, au point que les plafonds fixés ne seront pas atteints. La limitation est donc artificielle.

Une telle présentation néglige cependant le contexte dans lequel l’accord est signé. En 1929, la rivalité navale anglo-américaine est à son maximum, d’une intensité presque comparable à celle qui avait opposé la Grande-Bretagne à l’Allemagne avant la guerre. La situation étant bloquée en ce qui concerne les navires de ligne, la compétition s’est déplacée vers les croiseurs : après l’échec de la conférence de Genève, en 1929, les partisans d’une "Big Navy" ont lancé une vaste campagne pour l’accélération des mises sur cale : au terme d’un débat très vif, un Cruiser Bill a été voté par le Sénat en mars 1929, autorisant la construction de 15 croiseurs lourds. La Grande-Bretagne entend, de son côté, garder une marge de supériorité de 100 000 tonnes dans cette catégorie (402 800 tonnes contre 300 000). Finalement, les Britanniques acceptent la parité, tandis que les Américains modèrent leurs ambitions ; l’accord se fait sur 315 000 tonnes de part et d’autre, chiffre qui sera dépassé de quelques milliers de tonnes, avec une répartition différente entre les deux catégories de croiseurs : la Grande-Bretagne aura davantage de croiseurs légers et les Etats-Unis davantage de croiseurs lourds. L’échec de la négociation aurait immanquablement relancé la course aux armements dans cette catégorie et, par contagion, dans toutes celles qui n’étaient pas couvertes par le traité de Washington. Il est donc abusif de parler d’échec, même s’il est vrai que les résultats obtenus sont très inférieurs à ceux de Washington.

Mais cet apaisement entre la Grande-Bretagne et les Etats-Unis a pour contrepartie une exacerbation de la tension avec le Japon. Dans la pratique, celui-ci a obtenu les 7/10e qu’il réclamait, mais avec une exception pour la catégorie la plus spectaculaire, celle des croiseurs lourds, où il doit se contenter des 6/10e. Le chef d’état-major de la Marine, l’amiral Kanji Kato, démissionne avec éclat. Les milieux nationalistes basculent dans le terrorisme : six jeunes officiers assassinent le Premier ministre. Leur procès se transforme en tribune de propagande (comme celui de Hitler en 1923). La voie est ouverte à un pouvoir dominé par les militaires. En 1931, un premier programme de renforcement de la Marine est adopté³⁷². En septembre de la même année, éclate l’incident de Mandchourie, qui marque l’ouverture de la grande crise d’Extrême-Orient. Sans doute celui-ci se serait-il produit en toute hypothèse. Mais le fait que l’Armée et la Marine se soient retrouvées sur la même longueur d’onde a, sans aucun doute, accéléré le processus d’isolement du Japon.

Les négociations sur le désarmement ne sont pas closes. Elles doivent, en effet, reprendre dans le cadre de la Commission préparatoire à Genève. La Grande-Bretagne va tenter d’obtenir l’adhésion de la France et de l’Italie à la troisième partie du traité de Londres qui établit des proportions pour les navires légers.

On assiste alors à des hésitations du gouvernement français qui, d’une part, refuse obstinément d’adhérer à la partie III du traité de Londres, mais, en même temps, décide, pour faciliter les discussions en cours, de suspendre la mise sur cale des bâtiments de la tranche 1930, l’Italie en faisant autant de son côté. La Marine estime que le gouvernement est tombé dans un piège, dès lors que la tranche 1930 française est une tranche de reconstitution de la flotte dont l’exécution est déjà commencée, alors que la tranche italienne est une tranche d’accroissement décidée après la conférence de Londres, pour des fins plus diplomatiques que militaires. Ce qui est d’ailleurs largement vrai.

A Genève, le schéma des négociations est assez complexe. L’Italie s’en tient officiellement à sa revendication de la parité que la France rejette catégoriquement : elle n’est prête à accepter une limitation de ses programmes de construction que si une marge de supériorité de 240 000 tonnes lui est reconnue sur l’Italie. Il n’y a donc pas de contacts directs et il faut passer par l’intermédiaire d’un négociateur britannique qui essaie d’orienter l’accord recherché selon les vues de Londres. Il en résultera des malentendus et des difficultés supplémentaires qui contribueront à l’échec final des négociations.

La France se déclare toujours prête à des réductions. Elle est même prête à accepter une réduction analogue à celle à laquelle la Grande-Bretagne a consenti à Londres, soit 15,6 %. Mais ce pourcentage est calculé par rapport aux besoins absolus, c’est-à-dire au tonnage de la marine française après achèvement du programme naval. Concrètement, la marine s’en tiendrait donc au tonnage qu’elle possède déjà, 640 000 tonnes, au lieu d’atteindre 760 000 tonnes. L’Italie s’en tiendrait elle aussi à son niveau actuel, soit 396 000 tonnes. La disparité de 240 000 tonnes, sans être officiellement reconnue, serait ainsi maintenue dans les faits.

Mais l’Italie reste intransigeante, et toutes les pressions du négociateur anglais Craigie pour faire fléchir les français, sous prétexte qu’il est très important de "ne pas créer de difficultés à Mussolini, dont la chute pourrait amener le bolchevisme en Italie", ne parviennent pas à vaincre l’obstination française. Le négociateur français René Massigli rétorque qu’il "voit bien les sacrifices qu’on nous demande, mais il ne voit pas très bien ceux qui sont consentis par l’Italie". A plusieurs reprises, la Grande-Bretagne essaie d’obtenir une parité des constructions entre la France et l’Italie, la marge de 240 000 tonnes étant maintenue par des bâtiments hors d’âge.

Finalement, après l’échec de plusieurs tentatives, les trois parties se mettent d’accord, le 1er mars 1931, sur ce que l’on a appelé les "bases d’accord" :

- la France et l’Italie pourront construire deux bâtiments de ligne avant le 31 décembre 1936. Leur tonnage dans cette catégorie atteindrait 181 000 tonnes, dépassant très légèrement les quotas qui leur avaient été alloués en 1921, soit 175 000 tonnes³⁷³.

- la France et l’Italie ne mettront pas sur cale de croiseurs lourds. C’est une concession faite aux britanniques qui redoutent particulièrement cette catégorie.

- la France limitera ses sous-marins à 81 989 tonnes. La Grande-Bretagne voulait 77 500 tonnes, mais la France estime faire le plus gros sacrifice, dès lors qu’elle en réclamait 125 000 tonnes et que le tonnage en service ou en construction en 1930 atteint déjà 97 875 tonnes.

- au 31 décembre 1936, la France aurait un tonnage global de 670 723 tonnes, tandis que l’Italie en aurait 441 256 tonnes. La France peut achever, avant le 31 décembre 1936, 136 438 tonnes et l’Italie 129 615 tonnes.

- la question de remplacement des navires français hors d’âge au 31 décembre 1936 reste réservée.

L’historien Maurice Vaïsse, reprenant les conclusions de l’historien italien Di Nolfo, estime que l’Italie a fait le plus de concessions, puisqu’elle a renoncé à la parité navale pour six ans³⁷⁴. Mais cette parité n’est alors qu’une revendication, non un état de fait. La marine française a, au contraire, le sentiment de faire une concession importante, en acceptant la parité des constructions. Le chef d’état-major général, le vice-amiral Violette, désapprouve l’accord. Celui-ci est définitivement remis en cause lorsque les italiens et les français s’aperçoivent que les britanniques ont en fait déformé leurs positions respectives. En effet, les français étaient persuadés d’avoir le droit de mettre sur cale des bâtiments en remplacement des unités devenues hors d’âge avant le 31 décembre 1936, alors que les italiens ont cru, sur la base de ce que leur avaient dit les britanniques, que seuls les navires hors d’âge après le 31 décembre 1936 ouvriraient droit à remplacement. Il en résulterait un amoindrissement considérable de la supériorité française que l’amiral Darlan dénonce en termes très vifs : "Si ce tonnage ne donnait pas droit à remplacement, la France aurait consenti une réduction de 23 % sur son programme naval alors que l’Angleterre n’aurait consenti que 15,6 % et que l’Italie aurait augmenté sa flotte de 40 900 tonnes". Les discussions s’enlisent, pour aboutir finalement à un échec.

A la fin de 1931, Londres revient à la charge en profitant de l’accession à la présidence du Conseil de Pierre Laval, que l’on sait porté au dialogue, mais la Marine maintient son opposition inébranlable. Les pourparlers ne continuent à Genève que sur des questions techniques secondaires. Il n’y a plus aucune possibilité d’accord avant la conférence du désarmement de 1932.

Maurice Vaïsse, dans sa thèse sur la politique française en matière de désarmement, estime que l’échec est grave : "la France a laissé échapper l’occasion d’aboutir à un accord politique franco-italien… Pis : la France se paie le luxe d’être en opposition avec la Grande-Bretagne dans un domaine aussi vital pour celle-ci"³⁷⁵. Il en impute la responsabilité à la Marine qui fait constamment obstacle à toute concession aux Italiens et "on se demande ce qui l’emporte, de son italophobie ou de son anglophobie"³⁷⁶.

Il n’est pas sûr que ce reproche soit entièrement justifié. Il faut, au moins, constater que la France n’est pas la seule à connaître une opposition entre militaires et diplomates. A Londres, l’Amirauté désavoue le compromis élaboré par le Foreign Office. A Rome, on constate la même division : la marine s’en tient obstinément à la revendication de la parité et son ministre menace de démissionner si le Duce recule. Pour tout arranger, les Etats-Unis et le Japon expriment des réserves sur l’accroissement du contingent de navires de ligne consenti à la France et à l’Italie : cet accroissement est pourtant fort modeste (6 000 tonnes) et peut difficilement être regardé comme menaçant pour les grandes puissances navales. Il paraît plus équitable de reconnaître que les torts sont partagées. L’Italie adopte une position aussi rigide que celle de la France, encore compliquée par son refus de faire connaître précisément ses programmes. Quant aux Britanniques, intermédiaires obligés, ils n’ont effectivement qu’un but, l’amoindrissement de la marine française et la limitation des marines continentales à un tonnage inférieur à celui de la Royal Navy. Il ne leur déplaît pas de rabaisser la France au niveau de l’Italie. Soucieux d’éviter tout engagement sur le continent, ils refusent de prendre en considération le souci de sécurité de la France et rejettent tout accord d’assistance mutuelle. Aux craintes de leurs interlocuteurs, ils opposent une formule incantatoire (la sécurité découlera du désarmement). Quand on cherche les responsabilités de l’échec des négociations en 1931, il est bon de ne pas oublier le comportement britannique³⁷⁷. L’"obsession sécuritaire" de la France n’est pas infondée, la suite des événements le montrera.

Certes, on peut soutenir que les relations franco-italiennes auraient pu prendre un autre cours si la France avait su reconnaître que le Duce cherchait, avant tout, un succès de prestige et qu’il était prêt à payer très cher la reconnaissance d’une parité théorique. Remarquons cependant qu’à l’époque, un tel pari était tout de même très hasardeux. Les relations franco-italiennes s’étaient considérablement dégradées depuis le début des années 20, et pas seulement en raison de la rivalité navale. D’autre part, la diplomatie fasciste était pour le moins imprévisible. Dans ces conditions, on ne pouvait être sûr que l’Italie se contenterait toujours d’une parité sur le papier. Ainsi que le note Maurice Vaïsse, l’aviation fasciste, sous l’impulsion du maréchal Balbo, connaît un développement impressionnant, et les grandes manœuvres de 1931 ont pour thème l’interruption des communications entre la France et l’Afrique du Nord³⁷⁸. La doctrine du bombardement massif proposée par le général Douhet apparaît comme une arme dirigée contre la France. Le diplomate en charge du dossier, rené Massigli, malgré ses tendances iréniques et son exaspération contre l’obstruction de la marine, s’en inquiète. Que la marine française ait été trop rigide, peut-être, mais elle avait tout de même quelques raisons de s’inquiéter, d’autant plus qu’au-delà de l’aspect passionnel (et politique) de la question de la supériorité, ses arguments sur le danger d’une coalition germano-italienne et la vulnérabilité des lignes de communication françaises n’étaient pas sans valeur, loin de là.

Les négociations sur le désarmement vont continuer jusqu’à la guerre, mais elles n’ont dorénavant plus le même intérêt, car il n’y a plus, ni chez les français, ni chez les italiens, de volonté d’aboutir et l’obstination britannique est de plus en plus décalée par rapport à la réalité, dominée par l’avènement du nazisme et la montée de la menace allemande. L’intransigeance est de règle de part et d’autre.

Pourtant, la France se trouve confrontée à une nouvelle offensive britannique en 1932, avec la Conférence du désarmement.

La conférence inaugure ses travaux le 2 février 1932. Les britanniques reviennent, une fois de plus, sur la nécessité d’abolir certains armements qualifiés d’offensifs, au premier rang desquels figure le sous-marin. La France s’en tient à sa position traditionnelle d’interdépendance des armements terrestres, navals et aériens. Les discussions s’enlisent. La France repousse, en juin, les propositions du président Hoover qui représentent un compromis entre les ratios de Washington et les bases d’accord franco-britanniques. La proposition française de "plan constructif", en novembre, échoue pareillement, de manière logique dès lors qu’elle conduirait à la remise en cause des traités. A la fin de 1932, l’échec est définitif. La France est d’autant plus portée à l’intransigeance qu’elle s’attend, avec raison, à une remise en cause de la base des traités de Washington et de Londres, puisque l’Allemagne va sans doute s’affranchir du traité de Versailles.

En 1933, le premier ministre MacDonald revient à la charge avec un plan qui cherche à obtenir un accord avec l’Allemagne au détriment des intérêts français. L’Allemagne voit ses armements navals limités et en échange, elle obtient la parité avec la France pour les armements terrestres. Naturellement la France refuse catégoriquement un tel projet qui autorise l’Allemagne à effectuer, tout de suite, des réarmements importants, tandis que la France doit détruire des matériels sans obtenir aucune garantie³⁷⁹. Une dernière tentative d’accord franco-italien échoue rapidement à l’automne 1933, et par une note du 17 avril 1934, la France met fin aux négociations en cours et remet au premier plan l’exigence de la sécurité.

Le 29 décembre 1934, le Japon dénonce le traité de Washington. Deux semaines auparavant, le président Roosevelt a signé le Vinson-Trammel Act, qui prévoit de porter l’US Navy aux plafonds autorisés par les traités en 1942. Le 2 janvier 1935, la France fait savoir qu’en tout état de cause, elle n’aurait pu continuer à adhérer aux ratios fixés à Washington.

Une nouvelle conférence de limitation des armements navals s’ouvre pourtant à Londres en décembre 1935. Ses résultats seront encore plus modestes que la première conférence de Londres en 1930. Le Japon pose comme préalable à tout accord la reconnaissance de la parité avec les Etats-Unis et, devant le refus du front anglo-américain, quitte la conférence. L’Italie participe, mais refuse de signer le traité tant que les sanctions prises par la SDN après l’invasion de l’Ethiopie ne seront pas levées. Il n’y a donc qu’un accord à trois, le 25 mars 1936, entre la Grande-Bretagne, les Etats-Unis et la France (qui signe, malgré ses réticences, pour ne pas laisser la place à l’Allemagne), qui entrera en vigueur le 29 juillet 1937. Cet accord deviendra ensuite quadripartite, du fait de l’adhésion italienne, qui interviendra le 16 novembre 1938, après le règlement de l’affaire d’Ethiopie. Il doit expirer le 31 décembre 1942. Une nouvelle conférence doit se réunir en 1941, pour lui donner un successeur, "à moins qu’il apparaisse qu’il ne soit ni désirable, ni praticable de réunir une telle conférence à ce moment".

Aucune limitation quantitative ne peut être réalisée et la conférence doit s’en tenir à des limitations qualitatives qui se révéleront, d’ailleurs, très vite dépassées : l’abaissement du déplacement des cuirassés doit être abandonné, au contraire un protocole prévoit la possibilité de le porter de 35 000 à 45 000 tonnes ; le calibre de l’artillerie principale est abaissé de 406 à 356 mm, mais sous réserve de l’acquiescement japonais, qui ne sera pas obtenu. Le déplacement des porte-avions est ramené de 27 000 à 23 000 tonnes. La limitation la plus significative est le plafonnement des croiseurs lourds à 8 000 tonnes, au lieu de 10 000 tonnes précédemment.

Le caractère peu contraignant du traité a fait qu’on ne lui a prêté qu’une attention lointaine. Il présente pourtant deux caractéristiques qui le rapprochent des traités récents. D’abord, une grande précision destinée à prévenir les tentatives de contournement. Sont ainsi interdites :

- la construction de navires de combat entre 8000 et 17 500 tonnes, afin d’empêcher la répétition des cuirassés de poche allemands, c’est-à-dire de navires de ligne camouflés en croiseurs.

- les installations préparatoires en temps de paix qui permettraient de transformer rapidement des navires de commerce en bâtiments de guerre.

- la vente de bâtiments déjà en service à des marines étrangères ; souvenir de la cession du croiseur de bataille Goeben et du croiseur Breslau par l’Allemagne à la Turquie, en 1914, et volonté d’empêcher une collusion entre deux pays alliés.

Par ailleurs, le traité instaure ce qui sera plus tard connu sous l’appellation de mesures de confiance, avec une large obligation d’information qui n’existait pas dans les traités précédents. Chaque partie doit notifier :

- au cours des quatre premiers mois de l’année, l’ensemble de sa tranche annuelle, avec le nombre de bâtiments dans chaque catégorie ;

- au moins quatre mois avant la mise sur cale, des renseignements étendus et précis sur le navire à construire.

Ces échanges de renseignements occupent toute la partie III du traité, 11 articles sur 32³⁸⁰.

Enfin, un protocole, signé le 6 novembre 1936 et annexé au traité, ouvre aux Etats tiers l’adhésion aux règles d’emploi des sous-marins édictées dans la partie IV du traité de Londres de 1930³⁸¹.

La Grande-Bretagne essaie pourtant de sauver à n’importe quel prix l’entreprise du désarmement. Elle s’imagine que l’accord bilatéral qu’elle a conclu, sans concertation avec la France³⁸², avec l’Allemagne, le 18 juin 1935, limitera la reconstitution de la flotte de celle-ci à 35 % de la Royal Navy, et à 45 %, avec possibilité de monter ultérieurement à 100 %, pour les sous-marins. Cet accord en forme d’échange de notes est ensuite confirmé par une déclaration du 17 juillet 1937, qui précise les conditions d’application de la proportion de 35 %, et par un accord du même jour qui consacre l’adhésion de l’Allemagne aux limitations qualitatives du deuxième traité de Londres.

La Grande-Bretagne s’emploie aussi à associer le plus grand nombre possible d’Etats au traité de Londres de 1936 et conclut à cet effet des accords avec l’Union Soviétique (17 juillet 1937), l’Italie (16 avril 1938), la Pologne (27 avril 1938), les quatre pays scandinaves (21 décembre 1938) et elle prépare la conférence qui doit se réunir en 1941 en vue d’élaborer un nouveau traité qui succédera au deuxième traité de Londres, qui expire le 31 décembre 1942.

Construction illusoire, qui s’effondre avant même la déclaration de guerre. Comme le déclare le ministre des Affaires étrangères de Norvège : "Le traité n’a pas une grande importance pratique, car ni la Norvège, ni la Suède, ni le Danemark, ni la Finlande n’arriveront jamais à construire des bâtiments de guerre dont le tonnage atteindrait le maximum de celui qui est prévu"³⁸³. Le 30 juin 1938, un protocole entérine le non-respect des limites de tonnage édictées par les traités précédents, et porte le tonnage unitaire des cuirassés de 35 000 à 45 000 tonnes. L’impulsion est venue des Etats-Unis, qui entendent mettre sur cale la série des New-Jersey, qui atteignent ce tonnage, en attendant les Montana (50 000 t), à la suite du refus du Japon d’adhérer aux limitations du deuxième traité de Londres. Le 27 avril 1939, l’Allemagne dénonce l’accord naval du 18 juin 1935 et la déclaration d’application du 17 juillet 1937, donc toutes les limitations quantitatives, ainsi que la partie de l’accord du 17 juillet 1937 relative aux préavis et échanges de renseignements sur les constructions neuves ; en revanche, elle réaffirme explicitement que les dispositions qualitatives de l’accord du 17 juillet 1937 restent en vigueur, mais leur portée se réduit à peu de choses³⁸⁴.

Le bilan des efforts britanniques en faveur du désarmement naval est donc finalement négatif. En cherchant à limiter la flotte française, de manière à maintenir à bon compte le two powers standard à l’égard des marines d’Europe continentale, la Grande-Bretagne n’a fait que creuser un peu plus le fossé qui la séparait de son ancien allié. Elle a fait le jeu de l’Allemagne et en paiera les conséquences en 1940. Elle a donné de fausses espérances à l’Italie et contribué (au même titre que la France) à la jeter dans les bras de l’Allemagne. Elle n’a même pas réussi à limiter le réarmement naval de l’Allemagne ; la sanction qu’elle lui donne, par l’accord du 18 juin 1935, qui a entériné une décision unilatérale prise par Hitler le 21 mai précédent, ne fait qu’ajouter au désarroi des français et des pays d’Europe centrale et orientale, ainsi qu’au mépris des italiens. Elle soutiendra après, qu’en toute hypothèse, l’Allemagne aurait atteint les niveaux qui lui avaient été concédés par cet accord. Mais l’amiral Raeder lui-même reconnaissait que le Reich ne saurait atteindre le quota qui lui avait été accordé avant dix ans !³⁸⁵ En manifestant un tel empressement, le gouvernement de Londres a, une fois de plus, encouragé le Reich allemand dans l’idée qu’il ne réagirait plus à aucune violation des traités et du droit international. Le désarmement, entendu comme condition (ou substitut) de la sécurité, s’achève comme la ruine de la sécurité.

Il est toujours dangereux de vouloir comparer des négociations séparées par plusieurs décennies et dont le contexte, l’objet et les modalités sont totalement différents. Les discussions de l’entre-deux-guerres étaient multilatérales, alors que les négociations stratégiques de l’ère de la détente étaient bilatérales. Impliquant des puissances inégales, les premières ont été inspirées par le principe d’"equitable relativity", alors que les deuxièmes se sont très vite orientées vers la formule, plus simple à mettre en œuvre, de la parité. Pourtant, les ressemblances entre le désarmement naval de l’entre-deux-guerres et les SALT des années 70 sont instructives.

Dans les deux cas, la première phase des négociations est plus rapide et plus efficace que la seconde. On peut dater du milieu de l’année 20 les prémisses de la conférence de Washington, qui est conclue dès février 1922 ; SALT I s’ouvre à la fin de 1969 et se termine en mai 1972, c’est-à-dire au bout de deux ans et demi. L’extension du système de Washington est entreprise dès 1924, elle va traîner pendant au moins dix ans ; en juin 1973, Nixon et Brejnev se rencontrent pour enclencher les négociations SALT II : plusieurs fois approché, l’accord ne sera conclu qu’au bout de six ans.

Dans la première étape, les résultats obtenus sont substantiels : même si le traité ABM de 1972 n’aboutit pas à des réductions aussi spectaculaires que le traité de Washington, il arrête, pour un temps, une course aux armements stratégiques défensifs qui menaçait de prendre une ampleur inquiétante. Durant la deuxième phase, le désarmement n’est plus qu’apparent et les accords laborieusement obtenus consacrent plutôt un état de fait qu’ils parviennent au mieux à stabiliser : la prolongation des "vacances navales" à Londres, en 1930, ne concerne que les navires de ligne parce que, pour des raisons diverses, les grandes puissances navales n’ont pas l’intention d’en construire à court terme, mais il est impossible d’obtenir un accord général pour les autres catégories ; la deuxième conférence de Londres n’essaie même pas de fixer des plafonds quantitatifs. les plafonds définis à Vladivostok, en novembre 1974, n’entraînent aucune réduction des arsenaux existants et n’ont qu’une incidence marginale sur les programmes. On notera que le rapprochement s’étend au vocabulaire : à Londres, en matière de croiseurs, comme le note l’Amirauté française, "le mot parité doit être remplacé par celui d’équivalence"³⁸⁶, en raison d’une répartition différente entre croiseurs lourds et croiseurs légers chez les deux marines dominantes ; à partir de Vladivostok, Kissinger abandonne l’idée de parité pour parler d’équivalence, "essentielle", puis "approximative".

Enfin, la limitation obtenue durant la première phase s’inscrit dans un climat général de règlement des différends, alors que les accords péniblement conclus au cours de la seconde phase restent isolés : la conférence de Washington règle (plutôt mal que bien) les problèmes du Pacifique et de l’Extrême-Orient, y compris les tarifs des douanes chinoises, six traités au total sont signés ; le sommet de Moscou voit la signature, à côté du traité SALT I, d’un accord sur la prévention des incidents en mer et d’un accord sur les céréales, en attendant le communiqué commun de juin 1973 sur le règlement politique des différends. A Londres en 1930, à Vienne en 1979, aucun accord collatéral n’est conclu et l’ambiance est plutôt morose. La technicité et la complexité croissante des textes, particulièrement visible dans le processus SALT, ne peut dissimuler leur caractère de moins en moins contraignant. Il y a quelque paradoxe dans l’intitulé des grands traités de l’entre-deux-guerres : celui de Washington, qui réalise une vraie réduction est officiellement un traité de limitation, alors que ceux de Londres, qui obtiennent au mieux une limitation, sont pompeusement baptisés traités de limitation et de réduction.

Le processus du désarmement connaît une dégradation progressive, ce qui n’a rien de surprenant : les conditions qui avaient favorisé sa mise en place se modifient et les résistances se renforcent au fur et à mesure que l’élan initial s’affaiblit.

Cette dégradation ne se limite pas aux seuls résultats obtenus, elle s’étend aussi à la perception qu’en ont les acteurs et les opinions. Le traité de Washington est approuvé par le Sénat américain après 17 journées d’auditions en commission et 8 heures de débats pléniers, le premier traité de Londres (1930) ne le sera qu’après 53 journées d’auditions et 70 heures de débats³⁸⁷. Le traité SALT I est approuvé par le Sénat par 88 voix contre 2 et l’accord sur les armes offensives qui l’accompagne est approuvé sans grandes difficultés, alors même qu’il accorde une supériorité quantitative à l’URSS. Six ans plus tard, la ratification du traité SALT II s’annonce difficile (le coup de Kaboul ne fera que lui donner le coup de grâce) alors qu’il rétablit la parité et qu’il pourrait donc être considéré comme plus avantageux que son prédécesseur : d’ailleurs, le président Reagan, après l’avoir chargé de tous les maux durant sa campagne, en respectera tacitement les dispositions.

Deuxième leçon commune aux deux négociations : on assiste à un affrontement entre deux conceptions du désarmement, que l’on qualifie habituellement de technique et de politique. La première tend à considérer la limitation des armements comme une fin en soi, indépendamment du contexte politique général, alors que la deuxième subordonne la conclusion d’accords techniques sur les armements à la définition d’un accord politique préalable sur l’organisation de la sécurité... L’opposition entre les thèses française et anglaise, à Genève et à Londres, est dépourvue de toute ambiguïté. On retrouve un problème du même ordre avec les SALT.

Robin Ranger a systématisé cette divergence d’approches en soutenant que les Américains ont constamment eu à l’esprit un arms control technique, alors que les soviétiques avaient une conception politique de la maîtrise des armements, mettant au premier plan la reconnaissance de leur statut de superpuissance à égalité avec les Etats-Unis³⁸⁸. La distinction est un peu forcée, car l’approche technique des arms controllers était la traduction (ou le camouflage) d’un discours politique cohérent, dans lequel le partnership recherché avec le partenaire-adversaire principal était un moyen de consolidation du leadership vis-à-vis des puissances tierces. Le parallèle avec le duopole anglo-américain, tout aussi chargé d’arrière-pensées que le dialogue de la détente (jusqu’au milieu des années 30, la Royal Navy est désignée, dans les plans d’opérations de l’US Navy, comme l’adversaire principal), est frappant. Plutôt que d’opposer, à une conception politique du désarmement et de la maîtrise des armements, une prétendue conception technique, il serait plus juste d’opposer une conception large, qui "assume" explicitement sa dimension politique, et une conception étroite qui tente de la nier. Lorsque le contexte est favorable, celle-ci prédomine, un accord tacite, ou au moins discret, s’établissant sur les points politiques fondamentaux, mais la dimension politique resurgit à la première difficulté.

Le désarmement est toujours un processus à finalité politique et ne parvient à ses fins que lorsqu’il est conçu comme tel. A Washington, ce sont des gouvernements qui négocient et imposent leurs vues à des militaires souvent réticents ; ceux-ci pratiquent le désarmement comme une stratégie, dans laquelle ils s’efforcent d’améliorer le rapport de forces. A Genève et à Londres, les experts dirigent les négociations et s’accrochent à des "besoins" fixés au préalable et dont les hommes politiques ont souvent du mal à discuter la pertinence, tant par manque de caractère que par manque d’informations. Aristide Briand a, un jour, cette réflexion désabusée : "Jamais je n’aurais cru qu’il y avait autant de catégories et de canons. Ces problèmes sont d’une extrême difficulté et je les découvre seulement maintenant"³⁸⁹. Il faut, en effet, une bonne connaissance des données pour saisir pleinement les implications de tel ou tel plafond. Par exemple, la Grande-Bretagne propose à Londres, en 1930, que la limite entre les croiseurs et les contre-torpilleurs et torpilleurs soit fixés à 1850 tonnes. Le contre-amiral Darlan explique la raison de ce chiffre dans une note au ministre :

Il n’est pas étonnant que les résultats soient beaucoup plus modestes. L’amiral Darlan l’explique avec désinvolture à un journaliste lors de la conférence de Londres :

On observe un phénomène semblable durant les négociations SALT. Les militaires américains s’opposent, durant la première phase des discussions, à des limitations qualitatives qui aboutiraient à l’élimination des têtes indépendantes, les MIRV. Ils estiment, en effet, que les Soviétiques ont un retard de plusieurs années dans ce domaine et ils entendent préserver, par ce moyen, leur supériorité. Une fois que l’erreur sera devenue évidente, les Soviétiques procédant à leurs premiers essais de MIRV dès 1975, la partie américaine essaiera, par tous les moyens, de limiter les missiles intercontinentaux à têtes multiples, jugés déstabilisants, mais il sera trop tard.

Troisième point commun : le bilan exact des négociations est très difficile à établir. Il est très difficile de savoir ce qu’auraient été les programmes et les forces en l’absence d’accords de limitation. D’une part, parce que certains programmes n’auraient, en tout état de cause, pas été entièrement réalisés : au lendemain de l’armistice de 1918, la Grande-Bretagne et le Japon sont financièrement épuisés et, si les Etats-Unis n’ont pas de problèmes aussi graves, l’administration doit affronter l’hostilité d’une partie de l’opinion et du Congrès. Dans les années 60-70, le programme de défense anti-missiles se heurte à des difficultés techniques et politiques considérables : le programme Sentinel doit céder la place au programme Safeguard, beaucoup plus modeste. D’autre part, parce que les négociations peuvent avoir un effet pervers, les parties étant tentées d’augmenter leurs programmes pour accroître leur capacité de marchandage : l’amiral Beatty, First Sea Lord, utilise cet argument en 1921 pour contrer la pression du Trésor qui réclame une réduction drastique du budget de l’Amirauté ; l’administration Nixon en fait une doctrine presque officielle au cours des SALT : Safeguard devient une "monnaie d’échange" vis-à-vis des Soviétiques. On voit resurgir ce raisonnement lors des START. Le secrétaire d’Etat James Baker le déclare explicitement en 1989 : "Sans les négociations START, le consensus intérieur nécessaire à l’adoption des programmes de modernisation essentiels - non seulement les ICBM mobiles, mais aussi les B2, les trident et l’IDS - serait difficile à atteindre. De même, sans notre programme de modernisation stratégique, les bienfaits d’un accord START s’en trouveraient fortement amoindris"³⁹².

Il faut cependant noter qu’en contrepartie, la perspective de négociations peut conduire certains gouvernements à procéder à des réductions unilatérales dans l’espoir de faciliter un accord ultérieur. Dans les années 20, le Congrès refuse toute augmentation des dépenses navales, avec l’idée qu’une telle retenue unilatérale favorisera la conclusion de nouveaux accords. Le président Coolidge prêche "la modération par l’exemple" ; il ne change d’avis qu’après l’échec de la conférence de Genève en 1927 : "Nous savons maintenant que nous ne pouvons parvenir à un accord sans un programme de constructions considérable de notre part"³⁹³. En 1930, à la veille de la conférence de Londres, le président Hoover renonce à la mise sur cale de trois croiseurs lourds. A l’ère nucléaire, ce genre de comportement est devenu plus rare, mais, en 1977, le président Carter décide l’arrêt du programme de bombardier stratégique B1, espérant ainsi relancer les discussions SALT II.

On peut néanmoins dire que les négociations de l’entre-deux-guerres ont été, du strict point de vue de la limitation, beaucoup plus productives que les SALT. Les réductions arrêtées à Washington ont été d’une ampleur qui n’a plus été reproduite jusqu’aux traités START. Elles n’ont pas été répétées à Londres, mais le traité de 1930 n’a cependant pas été sans effets, on l’a vu, et au-delà de ses conséquences immédiates sur la rivalité anglo-américaine en matière de croiseurs, il a contribué à enfermer les flottes dans un cadre nettement délimité et à prévenir un glissement vers une course qualitative aux armements. Les effets quantitatifs du système de Washington et de Londres ne sont pas niables. Le bilan qualitatif est plus incertain.

Les premiers sont attestés par un tableau établi par la section du désarmement de la SDN. Au-delà des correctifs qu’on peut lui apporter, il révèle une stagnation du tonnage des grandes marines dans les années 30, malgré la détérioration rapide de la situation internationale, tant en Europe qu’en Extrême-Orient.

Source : Maurice Vaïsse, op. cit., p. 183.

Le réarmement naval ne démarrera qu’à la fin des années 30, après la dénonciation du traité de Washington et l’échec de la deuxième conférence de Londres³⁹⁴. Il sera tout juste entamé à la déclaration de guerre : les premiers cuirassés de 35 000 tonnes ne seront prêts qu’au début de 1941.

Sur le plan qualitatif, l’appréciation est évidemment plus difficile. L’idée dominante est que la période 1919-1939 a été marquée par un rythme très lent d’innovation dans le domaine naval. Reste à savoir à quoi il faut attribuer cette évolution au ralenti. L’impact des négociations n’est pas niable : en 1921, la plupart des navires de ligne en service sont postérieurs au Dreadnought, prototype des cuirassés à grosse artillerie monocalibre, lancé en 1905, donc encore jeunes. Mais la bataille du Jutland a suggéré de nouvelles améliorations, dont n’ont profité que trois unités construites postérieurement : le Hood britannique, le Maryland américain et le Nagato japonais. L’arrêt de la construction des bâtiments de ligne a figé l’ossature des flottes. Cela dit, il faut aussi incriminer l’incertitude résultant de mutations trop rapides, avec l’apparition du sous-marin et de l’avion. Les états-majors, rendus encore plus méfiants par le souvenir des errements de la Jeune Ecole au début du siècle, se sont montrés sceptiques à l’égard des nouveautés ; ils ont unanimement préféré s’en tenir à des formules éprouvées, c’est-à-dire à la prééminence du cuirassé. Crispation ou prudence, il s’agit d’abord d’une réaction presque instinctive, parfois affective³⁹⁵, sur laquelle le traité de Washington n’a guère eu d’incidence. Au contraire, on pourrait peut-être soutenir que le système des traités de Washington et de Londres a pu contribuer au développement des porte-avions : on ne leur avait accordé qu’une attention assez rapide et le traité de Washington avait autorisé la transformation de cuirassés inachevés en porte-avions. Aux Etats-Unis, en Grande-Bretagne et au Japon, l’arrêt de la construction de navires de ligne a entraîné un transfert en direction des porte-avions³⁹⁶ qui, autrement, n’aurait pas eu la même ampleur. De sorte que la focalisation sur les bâtiments de ligne aurait pu être encore plus exclusive sans conférences du désarmement. Il ne faut pas oublier que plusieurs porte-avions en service en 1939 sont des cuirassés ou des croiseurs de bataille transformés sur cale ainsi après 1921 : c’est le cas des Lexington et Saratoga américains, du Béarn français, de l’Akagi et du Kaga japonais, des Courageous et Glorious ³⁹⁷ britanniques.

Un seul effet qualitatif est, apparemment, indiscutable : les traités navals successifs ont efficacement bloqué la croissance de tonnages unitaires. Sans l’encadrement des traités, toutes les marines auraient suivi l’exemple britannique, avec la mise sur cale du Hood, de plus de 40 000 tonnes, dès le lendemain de la guerre ; les croiseurs lourds auraient atteint, et probablement dépassé, 15 000 tonnes. Les traités n’ont pas réussi à aller plus loin et à abaisser les déplacements : la Grande-Bretagne a milité en ce sens, mais après avoir fait adopter à Washington une nouvelle définition du poids entraînant une augmentation sensible du déplacement³⁹⁸ ; elle s’est heurtée aux Etats-Unis qui mettaient l’accent sur "la capacité de survie" des bâtiments, du fait du manque de bases dans le Pacifique³⁹⁹, donc sur des navires bien protégés et lourds, capables de regagner des bases lointaines en cas d’avaries.

Plusieurs marines ont mis en cause cette contrainte qui a conduit, soit à des navires surchargés dans les hauts, donc manquant de stabilité, soit à des insuffisances dans la protection ou l’équipement⁴⁰⁰. A la fin des années 30, les puissances de l’Axe ont ouvertement relancé la course aux gros déplacements et les démocraties ont été obligées de suivre : la France étudiait en 1939 les cuirassés de la classe Alsace, la Grande-Bretagne les Vanguard et Lion, les Etats-Unis les New Jersey, tous d’un déplacement atteignant ou dépassant 40 000 tonnes. Cela dit, il n’est pas sûr que cette contrainte ait vraiment été insupportable. Les limitations de déplacement n’empêchaient pas la modernisation : on est ainsi passé, dans les années 30, du cuirassé lent (21-23 nœuds) au cuirassé rapide (31-32 nœuds). Beaucoup de bâtiments légers ont été des réussites. En outre, au moins autant que les traités, deux facteurs ont joué contre l’accroissement des déplacements : l’argument financier et la volonté de ne pas concentrer la puissance de la flotte dans quelques unités face aux dangers sous-marin et aérien. Il n’est pas certain qu’on puisse suivre Robert Kaufman lorsqu’il affirme que les contraintes qualitatives issues des traités "affaiblissaient considérablement la capacité de la marine américaine de combattre dans le Pacifique occidental"⁴⁰¹. En toute hypothèse, cette capacité aurait été problématique, du fait de l’immensité des distances. Les plans Orange contre le Japon n’étaient que des exercices d’état-major, sans contenu concret.

Au contraire, les SALT sont caractérisés par une course à l’innovation effrénée, et la plupart des analystes estiment que, d’un point de vue quantitatif, les accords n’auraient guère été plus importants si les accords n’avaient pas été conclus. L’Union Soviétique veut absolument parvenir à la parité alors que les Etats-Unis, au moins durant la première partie des négociations, cherchent à conserver une avance qualitative qui se révèlera vite illusoire, on l’a vu à propos de l’interdiction des têtes indépendantes (MIRV). L’argument, constamment ressassé par les "faucons", en vertu duquel la triade américaine n’avait pas augmenté depuis 1967 (date de la mise en service du dernier sous-marin lance-missiles Polaris), pendant que les Soviétiques s’armaient à outrance, est faux : le nombre des vecteurs n’a effectivement pas augmenté, mais les missiles SLBM Polaris à tête unique ont été remplacés par des Poseidon à 10 ou 14 têtes et à portée accrue, les missiles ICBM Minutemen I à tête unique ont été remplacés par des Minutemen III à 3 têtes, les bombardiers B52 ont reçu des missiles d’attaque à la place de bombes à gravitation, de sorte que le même nombre de vecteurs qu’en 1967 emportait, en 1979, quatre fois plus de têtes : plus de 10 000 au lieu de 2 500, et ce nombre continuait à augmenter pour atteindre plus de 13 000 au milieu des années 80. Au-delà des subtilités sur la logique de l’arms control, l’échec est évident, en termes de désarmement.

Les START représentent une rupture par rapport aux SALT. On passe d’une limitation tout à fait théorique à une réduction effective, qui entraîne la mise hors service de quantités substantielles, souvent même spectaculaires, d’armes en service. Le traité START I, signé en 1991, aboutit à des réductions notables, mais qui ne remettent pas en cause la structure des arsenaux des grandes puissances : 6 000 têtes, cela représente encore plus du double de l’arsenal qui existait à l’ouverture des SALT et n’élimine pas le risque (théorique) d’une frappe contre-forces. START II, en 1993, va plus loin : un plafond de 3 500 têtes conduit à une remise en cause des scénarios de frappe trop sophistiqués. Comme à Washington, la conjoncture politique, marquée par l’effondrement de l’un des adversaires, permet de déboucher sur des réductions massives, qui anticipent ou accompagnent des mesures unilatérales imposées par des restrictions budgétaires drastiques. Notons cependant que, même s’il est entièrement exécuté (ce qui exigera, dans le meilleur des cas, une décennie), START II ne fera qu’effacer les effets quantitatifs de la course aux armements conduite parallèlement aux négociations SALT. Et encore, pas complètement : il faudrait descendre à 2 500 charges pour revenir au niveau de 1969.

Dans les deux cas, lors des négociations de l’entre-deux-guerres ou des discussions stratégiques des années 70-80, les démocraties dites occidentales se sont trouvées confrontées à une dictature, parfois totalitaire : le Japon impérial dans les années 20-30, l’Allemagne nazie lors de l’écroulement du système de Washington et de Londres à la fin des années 30, et l’Union Soviétique dans les années 70-80. La tentation est forte de souligner les faiblesses structurelles des démocraties, tenues par les engagements qu’elles ont souscrits, alors que les pays dictatoriaux pratiquent une politique beaucoup plus machiavélienne, ne respectant leurs engagements que s’ils vont dans le sens de leurs intérêts. Ce reproche a souvent été fait⁴⁰². La réalité est beaucoup plus nuancée.

L’Allemagne, le Japon et, dans une moindre mesure, l’Italie, ont constamment cherché à tourner les limitations. Les cuirassés de poche, annoncés pour 10 000 tonnes, en déplaçaient en réalité 13 000. Le Bismarck, donné pour 35 000 tonnes, atteignait 41 000 tonnes, alors même que la dénonciation du 27 avril 1939 précisait expressément que l’Allemagne continuerait à adhérer aux dispositions qualitatives du traité du 17 juillet 1937. Le Japon a préparé les plans du Yamato (64 000 tonnes) bien avant de s’être affranchi des liens du traité de Washington. Dès les années 20, il met sur cale des croiseurs de 12 000, puis de 13 000 tonnes, tandis que les porte-avions Akagi et Kaga, donnés pour 26 500 tonnes, en font 34 000. L’Italie construit des croiseurs lourds de 13 000 tonnes. Au moment où elle accède au deuxième traité de Londres, l’Union Soviétique met en chantier 5 cuirassés de 41 500 tonnes.

Seule l’Italie est prise en flagrant délit, à la suite du passage au dock de Gibraltar d’un croiseur italien victime d’un accident. Pour le reste, il n’y a que des soupçons, mais aucune preuve, du fait du secret qui entoure les constructions navales de l’Axe et du caractère rudimentaire des moyens de vérification : en 1944 encore, les services de renseignements américains attribueront aux Yamato 45 000 tonnes au lieu de 64 000 tonnes. Le progrès des "moyens techniques nationaux" a, aujourd’hui, sensiblement modifié les données du problème de la vérification : une violation du traité ABM comme le radar de Krasnoiask n’a pu être dissimulée⁴⁰³.

Ces violations du traité par le camp qui se sent le moins lié par les engagements qu’il a contractés sont agaçantes pour l’autre partie. Les démocraties y voient généralement, avec raison, une preuve de la duplicité des dictatures. Il convient cependant d’observer que cette stratégie de contournement du traité ne produit que rarement des effets décisifs. Il est tentant, par exemple, de vouloir remplacer la course quantitative aux armements par une course à la qualité. La marine allemande, sévèrement limitée par le traité de Versailles, construit ainsi des cuirassés de poche Deutschland, qui, avec le tonnage d’un gros croiseur, portent l’armement d’un petit cuirassé. Mais cette réussite technique n’a été obtenue qu’à un prix exorbitant. Les cuirassés de poche sont tellement coûteux qu’il n’est pas possible de les produire en grand nombre. Le Japon essaie de disposer de plus de porte-avions que ne lui en reconnaît le traité de Washington, en construisant des ravitailleurs qui seraient, en cas de besoin, aisément convertibles en porte-aéronefs. Ils construiront ainsi plusieurs grands ravitailleurs d’escadre qui, lors de la deuxième guerre mondiale, seront transformés. mais leur capacité d’emport restera limitée et ils ne seront jamais qu’une solution palliative, non de véritables porte-avions. L’Akagi et le Kaga sont un peu plus lourds que leurs équivalents américains, le Saratoga et le Lexington, ils ne sont pas mieux protégés pour autant, la bataille de Midway le montrera. De la même manière, la tentation d’accroître les armements, à l’intérieur des limites qualitatives fixées, peut se révéler plus nuisible qu’utile. Plusieurs classes de bâtiments japonais souffriront ainsi d’une surcharge dans les hauts, qui compromettra leur stabilité. Les torpilleurs de 530 tonnes, construits en profitant de l’absence de limitation des bâtiments de moins de 600 tonnes, se révéleront ainsi de médiocre valeur militaire. On peut faire la même démonstration à propos des SALT. Les violations et empiétements soviétiques n’aboutiront à aucun moment, malgré les cris d’alarme des "faucons" américains, à une rupture du rapport de forces en faveur de l’Union Soviétique.

Un auteur américain a voulu en tirer la conclusion que les démocraties qui respectent les traités se trouvent en situation d’infériorité face à des pays totalitaires qui ne les respectent pas, car la dénonciation des violations d’un accord est souvent difficile à prouver formellement et se heurte aux partisans de l’apaisement, qui voient en elle une provocation. On peut objecter que l’interprétation "large" de dispositions ambiguës, inévitables dans des accords très complexes, n’est pas l’apanage des dictatures. Ce même auteur donne deux exemples d’interprétations "larges" du traité de Washington par l’U.S. Navy, à propos de la modernisation des avions embarqués et de l’évolution du tonnage des porte-avions, qui auraient été dénoncées comme d’inadmissibles violations si le Japon en avait pris l’initiative⁴⁰⁴. Et l’on se souvient de la controverse engendrée par l’initiative de défense stratégique qui, à défaut d’être contraire à la lettre du traité ABM, en violait manifestement l’esprit.

En revanche, il est vrai que la Grande-Bretagne ne réagit pas aux violations allemandes lorsque Hitler ordonne, en avril 1933, la construction de sous-marins. Elle n’élève aucune protestation et son ministre des Affaires étrangères se contente de relever, au cours d’une conversation avec l’ambassadeur d’Allemagne, cette "surprise désagréable"⁴⁰⁵. Deux ans plus tard, alors qu’une opposition résolue placerait Hitler dans une situation difficile, elle signe cet accord bilatéral qui constitue une victoire diplomatique pour le Reich, irrite les Français (qui relèvent que l’accord intervient le jour du cent-vingtième anniversaire de Waterloo), et ruine le rapprochement avec l’Italie amorcé quelques semaines plus tôt à Stresa. Le danger véritable réside, souvent, plus dans la politique incohérente ou inconsciente des démocraties que dans le comportement des dictatures elles-mêmes.

On peut y ajouter une tendance de certains négociateurs des démocraties à transformer la conclusion d’un accord en fin en soi, au risque d’accepter des dispositions dangereuses. C’est le cas de certains arms controllers, dans les années 70, mais aussi de Robert Craigie, négociateur britannique en charge du désarmement naval dans les années 30, qui s’obstinait à demander que l’on "sauve la face" des éléments modérés japonais et trouvait d’"intéressantes possibilités" dans des revendications japonaises manifestement inacceptables⁴⁰⁶. En avril 1935, la révélation d’un projet allemand de construction d’un cuirassé de 35 000 tonnes provoque une protestation britannique, non contre cette violation du traité de Versailles, mais parce qu’elle rend la poursuite des négociations plus délicate vis-à-vis de l’opinion publique !⁴⁰⁷ Les dictatures, plus cyniques, sont souvent plus réalistes. Mais il n’y a pas là un obstacle dirimant, pourvu que le pouvoir politique affirme son autorité.

A cette perversion des diplomates s’oppose celle des militaires, partenaires obligés des diplomates et des politiques. Par principe, sinon par essence, ils sont plutôt opposés au désarmement et leur évaluation des conséquences d’un projet est souvent négative, parfois alarmiste, sinon apocalyptique. Beaucoup d’accords sont imposés à des militaires réticents ou hostiles. Dans tous les pays, y compris dans les dictatures, une ligne de fracture apparaît entre civils et militaires, mais aussi à l’intérieur de tous les groupes, y compris l’institution militaire⁴⁰⁸. Les erreurs d’évaluation du potentiel adverse ne sont pas non plus à sens unique ; souvent, les dictatures sous-estiment la volonté des démocraties. mais les pays occidentaux ont parfois développé un complexe de supériorité à l’origine de quelques mécomptes. En 1935, l’attaché naval britannique à Tokyo explique que la marine japonaise est inefficace parce que les Japonais ont "des cerveaux particulièrement lents" ; en 1937, un rapport sur le programme aéronaval conclut à un retard japonais du fait d’une inaptitude naturelle dans ce domaine⁴⁰⁹. Les Américains ne procédaient pas autrement avec les Soviétiques. Lors de la négociation SALT I, les militaires américains refusent une limitation des têtes indépendantes MIRV parce qu’ils croient les Soviétiques incapables d’en fabriquer avant une décennie ; les premiers MIRV soviétiques apparaîtront deux ans plus tard.

Entre l’alarmisme et la sous-estimation de l’adversaire, l’équilibre est toujours difficile à trouver. Il l’est sans doute encore davantage dans les démocraties, où le débat publié est souvent porté sur le terrain de la polémique, politicienne ou journalistique, avec son cortège de fausses nouvelles, de rumeurs fantaisistes… qui engendrent des paniques, mais aussi des tensions internationales. Les Etats-Unis s’en sont fait une spécialité : tant le débat sur la ratification du traité de Washington que celui sur les traités SALT cinq décennies plus tard ont vu des cris d’alarme souvent infondés et des campagnes de presse parfois ridicules : le comble a été atteint en 1924, lorsqu’un particulier intenta une action en justice pour faire interdire le désarmement d’un cuirassé⁴¹⁰. Mais il s’agit là d’une idiosyncrasie américaine, plus que d’une caractéristique des démocraties : il y a bien eu des Navy Scares en Grande-Bretagne avant 1914, mais celles-ci étaient généralement orchestrées par l’Admiralty pour faire pression sur le gouvernement et le parlement⁴¹¹. Dans les dictatures, l’absence de débat public peut faciliter les choses, mais il peut y avoir des débats similaires à l’intérieur de l’élite au pouvoir, d’une qualité qui n’est pas meilleure et peut même être pire, en raison du manque d’informations fiables.

Il n’est pas non plus possible d’établir une démarcation nette entre démocraties et dictatures à propos du respect (ou plutôt du non-respect) des limitations du temps de paix en temps de guerre.

La deuxième guerre mondiale se charge de montrer l’inanité des restrictions des sous-marins énoncées à Washington (résolutions Root, jamais entrées en vigueur) et répétées à Londres en 1930 (article 22) et en 1936 (protocole sur l’utilisation des sous-marins en temps de guerre). Dès le début de la guerre, tous les belligérants "suspendent" l’application du traité de Londres de 1936. La Grande-Bretagne notifie sa suspension le 21 novembre 1939, aussitôt imitée par la France.

Au procès de Nuremberg, on a voulu retenir contre le grand-amiral Doenitz le chef d’accusation d’avoir mené une guerre sous-marine sans restrictions. Celui-ci a perdu toute portée lorsque l’amiral Nimitz, commandant en chef américain dans le Pacifique, a témoigné, à la suite d’un questionnaire qui lui avait été envoyé, qu’il avait donné des ordres similaires⁴¹². Hormis quelques cas spectaculaires, notamment de la part de sous-marins italiens, dans des zones lointaines, donc peu surveillées, aucun belligérant n’a appliqué des dispositions qui auraient paralysé la guerre sous-marine.

Au-delà des controverses inévitables sur la signification politique des grandes négociations sur le désarmement, il est difficile, en règle générale, de désigner un vainqueur et un vaincu. Le désarmement négocié n’autorise pas des déséquilibres trop flagrants en faveur de l’une des parties, puisque l’autre a toujours la possibilité de refuser un tel accord.

D’un point de vue technique, le Japon peut être considéré comme le grand vainqueur du traité de Washington. Il obtient la non-fortification des îles du Pacifique occidental, et donc la création, de facto, d’un périmètre de sécurité qui le met à l’abri des entreprises américaines. Par ailleurs, le ratio 5/3 ne lui est pas trop défavorable. Les capacités de l’industrie japonaise ne lui auraient pas permis de soutenir une course aux armements navals avec les Etats-Unis ; on le verra très clairement à la fin des années 30, lorsqu’à la suite du Vinson-Trammel Act, l’US Navy se lancera dans un programme d’expansion avec lequel la marine impériale japonaise ne pourra rivaliser. En outre, le Japon s’applique à construire autant d’unités que le traité lui en donne, alors que les Etats-Unis restent en deça du plafond qui leur a été assigné⁴¹³. De sorte que dans la pratique, le ratio 10/7 revendiqué par la marine japonaise est presque atteint à la fin des années 20, et même dépassé dans certaines catégories. La dénonciation du traité de Washington par le Japon, en 1934, sera, du point de vue stratégique, une immense erreur.

Mais le Japon n’est pas le seul bénéficiaire du traité. La France aussi en a profité pour rattraper une partie de son retard, comme en témoigne le tableau des mises sur cale du 1er janvier 1922 au 1er janvier 1936.

Source : Note 10 EMG-SEAN du 12 mars 1936. SHM, 1BB2 172.

Il y a quelque ironie à constater que les deux plus ardents contestataires du système de Washington ont été ceux qui en ont tiré le meilleur parti pour les constructions neuves. Ils ont poursuivi des programmes arrêtés de très longue date, indépendamment des contraintes induites par les conférences du désarmement. Le ratio des 7/10e a été défini au Japon en 1907, au lendemain de la guerre avec la Russie ; il visait alors n’importe quel ennemi potentiel ; en 1923, l’année qui suit sa ratification du traité de Washington, les Etats-Unis remplacent la Russie comme adversaire principal⁴¹⁴. En France, le statut naval n’est mis au point qu’en 1924 (il ne sera pas voté par le Parlement, mais servira de référence officieuse), mais ses grandes lignes commencent à être étudiées dès l’armistice de 1918. La limitation des cuirassés est ressentie comme une humiliation, mais elle n’a guère de conséquences concrètes : si les cuirassés de la classe Normandie, pourtant très avancés, ne sont pas achevés, cela tient moins au traité de Washington qu’à la résurgence des thèses de la Jeune Ecole et à des controverses techniques et politiques spécifiquement françaises et au rapport de forces avec l’ennemi désigné sur le plan naval : "les 5 navires de lignes de 22 700 tonnes doivent pouvoir répondre aux vieux bâtiments de la marine allemande et aux Conte di Cavour italiens"⁴¹⁵. Le cuirassé France, naufragé en 1922 dans la baie de Quiberon, ne sera même pas remplacé.

On retrouve le décalage habituel entre la réalité stratégique et la perception qu’en ont les acteurs. Le traité n’a véritablement ralenti que les constructions des deux premières marines, sans pour autant remettre en question leur position dominante. Au contraire, il a contribué à conserver à la Royal Navy un premier rang qu’elle n’aurait pu maintenir en cas de rivalité ouverte avec l’US Navy : "A la fin des années 20 et au début des années 30, le budget naval des Etats-Unis dépassait celui de la Grande-Bretagne de 40 %… En 1933, les Etats-Unis avaient dépensé cinq fois plus que la Grande-Bretagne pour la refonte des navires de ligne ; ils avaient installé sur chaque cuirassé les plus récents directeurs de tir, équipements aéronautiques et canons à plus longue portée, tandis que le Japon, qui suivait le mouvement, dépensait trois fois plus que la Royal Navy pour la refonte des cuirassés"⁴¹⁶. La ligne de séparation entre démocraties et dictatures n’a qu’une signification limitée.

*

* *

Robin Ranger tire de sa comparaison entre les traités de l’entre-deux-guerres et les SALT la conclusion que des accords effectifs ne peuvent pas fonctionner ; au mieux, il serait possible de conclure des accords symboliques, sans aucun contenu technique, ce qui prémunirait la partie démocratique contre les violations répétées de la partie dictatoriale⁴¹⁷. Cette conclusion est manifestement excessive. L’analyse qui précède suggère, au contraire, que des accords effectifs de désarmement peuvent se révéler efficaces : si le cas des SALT n’est manifestement pas probant, celui du traité de Washington pourrait être qualifié, selon une formule fameuse, de "globalement positif". Les négociations conduites en 1919 à Versailles avaient révélé une rivalité potentiellement dangereuse entre la Grande-Bretagne et les Etats-Unis. Malgré les restrictions budgétaires, celle-ci aurait toujours pu dégénérer dans les années 20, avec une relance de la course aux armements navals. Le système établi à Washington n’était manifestement pas parfait, ses résultats dans le long terme sont ambigus, mais il a efficacement prévenu une course aux armements navals pendant plus d’une décennie⁴¹⁸. Par ailleurs, si le bilan des SALT est largement négatif, ce qui ne doit pas surprendre dans le contexte des années 70, on ne doit pas oublier que le traité de Washington sur les forces nucléaires intermédiaires, signé en 1987, s’est, en revanche, révélé très positif. Il a été violemment combattu, lors de sa signature, par ceux qui craignaient un découplage entre l’Europe et les Etats-Unis. Cette controverse technique est devenue caduque du fait de la désagrégation du bloc soviétique et il n’est pas exagéré de dire que, sans lui, celle-ci ne se serait peut-être pas produite, en tout cas pas aussi rapidement, sans tension internationale.

La cause du désarmement n’est donc pas désespérée, l’histoire montre simplement que de telles négociations doivent être, à la fois, bien conçues et bien conduites, sur un plan technique, et inscrites dans le cadre d’une politique cohérente. Elles comportent toujours un risque, celui-ci doit être mesuré et apprécié en fonction des résultats susceptibles d’être obtenus. Mais les démocraties ne souffrent pas, en la matière, d’une infériorité face aux dictatures qui condamnerait, par avance, toute tentative.

 Copyright www.stratisc.org - 2005 - Conception - Bertrand Degoy, Alain De Neve, Joseph Henrotin