Chapitre
Premier
L’ENVIRONNEMENT
DE LA POLITIQUE DE DEFENSE
Cet
environnement de la politique de défense est constitué par la
superposition de plusieurs strates d’éléments qui tous vont
avoir, à des degrés divers, une influence sur l’action des décideurs
soit qu’ils agissent comme de véritables contraintes, soit
qu’ils apparaissent comme des déterminants de la politique de défense.
En Espagne, la rapidité des transformations de ces quinze dernières
années pose la question de la pertinence des éléments retenus,
certains, du fait de ces évolutions récentes, paraissant avoir
perdu aujourd’hui le caractère décisif qu’ils avaient au
moment de la transition démocratique. On ne peut cependant les
occulter car ils ont façonné la politique d’aujourd’hui et
permettent souvent de comprendre les décisions qui seront prises
demain. Ces éléments peuvent être classés en trois grandes
rubriques : l’héritage, les contraintes et les ressources
du présent et les menaces et contentieux particuliers.
1 - L’héritage
Il s’agit de tout ce qui
appartient au passé révolu, c’est-à-dire tout ce qui
n’existe plus mais perdure, par delà la succession des générations
et la mutation des régimes politiques, en tant qu’élément
d’influence qui pèse sur l’environnement matériel, culturel
ou psychologique du décideur. Deux grandes strates chronologiques
s’imposent, la période franquiste qui représente l’héritage
le plus direct et celle, beaucoup plus longue historiquement, qui
englobe tout ce qui lui est antérieur.
1.1
- Le poids de "la horde des siècles"1
Le récent retour de l’Espagne
dans le concert des nations a mis en évidence la volonté de ce
pays de jouer un rôle international et de rechercher une
influence. L’organisation de la conférence de Madrid à
l’automne 1991, la participation aux forces de maintien de la
paix des Nations-Unies témoignent de cette activité de l’Espagne
sur la scène internationale. Ce que nous appelons "la mémoire
impériale" tend à considérer que l’histoire de l’Espagne
a laissé des traces dans la mémoire collective des espagnols et
particulièrement de ses élites et que celle-ci explique un
certain nombre de comportements. Le roi Juan-Carlos a mainte fois
rappelé le rôle de ses prédécesseurs dans l’histoire européenne,
pensant évidemment à Charles-Quint. La présence espagnole dans
le monde a laissé un héritage de quatre cents millions
d’hispanophones, l’Espagne a été puissance coloniale
jusqu’à son retrait du Sahara occidental en janvier 1976. Alors
que son empire multi-séculaire se délite pendant tout le XIXe siècle,
l’Espagne essaiera de participer au mouvement d’expansion
coloniale des puissances européennes, s’engageant dans la conquête
du Maroc dont elle ne se retire qu’en 1956. Certains auteurs ont
montré que le ressort profond de ce "colonialisme de
substitution" était de redonner à l’Espagne la place
qu’elle estimait être la sienne dans le concert des nations2.
Cette revendication d’un statut de puissance ou peut-être
simplement de grandeur sur la scène internationale se retrouve à
toutes les époques. On la retrouve exacerbée sous le franquisme
avec le mythe de "l’Hispanidad". Cette idée de
grandeur qui conduit à l’idée d’autonomie se retrouve également
dans l’habile politique que mena le ministre des Affaires étrangères,
Fernando-Maria Castiella, dans les années 60. Son lointain
successeur, Fernando Moran, la reprendra à son compte dans les
années 1982-85 pour justifier le "non-alignement
atlantique", et on la retrouve sous-jacente dans le
discours de politique étrangère à propos des liens privilégiés
avec le monde arabe et l’Amérique latine. Elle se traduit aussi
dans les faits comme le montre la Déclaration de Guadalajara de
juillet 1991 qui réunit l’ensemble des pays de l’Amérique
hispano-lusophone et les deux ex-puissances impériales, Espagne
et Portugal3.
1.2
- L’isolement
Paradoxalement, le deuxième
grand élément de cet héritage de la longue durée, c’est
l’isolement. Si l’on s’accorde aujourd’hui à reconnaître
qu’à partir de la date clé de 1492 on peut détecter des éléments
d’évolution marginale par rapport au restant de l’Europe4,
le repli devient patent au XIXe siècle et va engendrer une très
grave crise morale, politique, économique et sociale à la fin du
siècle qui débouchera sur la guerre civile de 1936. Le régime
franquiste ne fera qu’accentuer ce phénomène d’isolement
dans le deuxième tiers du XXe siècle. Cet isolement aura des
conséquences importantes sur la culture politique des espagnols,
sur l’économie et pèsera notoirement sur le débat touchant à
la politique extérieure et de sécurité à partir de la
transition. Le débat sur les alliances de défense qui a agité
l’Espagne de 1976 à 1986 a mis en évidence la faible
sensibilisation des espagnols aux problèmes internationaux. Cet
isolement d’au moins deux siècles explique, par son effet de
mise à niveau, la portée politique interne de l’engagement
européen de l’Espagne en cette fin de XXe siècle qui d’ores
et déjà peut être considéré comme un grand tournant de son
histoire.
1.3 -
L’interventionnisme militaire
S’il est difficile encore
aujourd’hui d’évaluer l’importance réelle de la tentative
de coup d’Etat du 23 février 1981, on peut dire que le spectre
de l’interventionnisme militaire, appelé pudiquement par les
espagnols risque "d’involution", a pesé sur les premières
années de la transition. L’intervention des militaires en
politique est l’une des grandes caractéristiques de la vie
politique espagnole du XIXe et premier tiers du XXe, que celle-ci
soit de signe progressiste ou conservateur. L’immense réforme
des structures centrales de la défense et de la politique
militaire, qui est encore en cours, a poursuivi incontestablement
un objectif de rationalisation et donc d’optimisation de
l’efficacité, mais il s’agissait aussi d’éliminer toute
possibilité "d’autonomie militaire" en soumettant étroitement
les forces armées au pouvoir civil5.
2 - Le legs de la
pÉriode franquiste
Pendant près de quarante ans, de
1936 à 1975, l’Espagne est dirigée par le général Franco,
autant dire que par le seul fait de la durée de ce régime, l’Espagne
contemporaine a été largement marquée par le franquisme. Loin
d’être une rupture par rapport aux caractéristiques antérieures,
le franquisme va exacerber certains de ces traits. Dans les années
40, à l’époque où le régime franquiste accuse une certaine
tentation fascisante, le mythe impérial ressurgit avec vivacité,
se sera l’idée d’"hispanidad", c’est-à-dire
d’une race hispanique. Avec l’effondrement des dictatures
totalitaires, l’"hispanidad" sera ramenée à
des dimensions beaucoup moins idéologiques mais restera une
constante du discours politique. L’isolement, qui s’amorce dès
le début du XIXe siècle, va être imposé au sortir de la deuxième
guerre mondiale par les démocraties, ce qui plongera l’Espagne,
à la fin des années 40 et au début des années 50, dans une
situation économique extrêmement difficile. Par contre,
l’interventionnisme militaire va disparaître, ce qui marque une
rupture avec l’époque précédente, mais encore faut-il nuancer
le propos en rappelant que le régime franquiste était lui-même
issu d’un soulèvement militaire. A côté de ces caractéristiques
qui puisent leurs origines dans les époques antérieures, le
franquisme va développer un certain nombre de caractéristiques
propres concernant le système d’alliances et la politique
militaire qui vont peser, à partir de 1976, sur le processus de réforme
politique et, bien entendu, sur la politique de défense.
2.1 - Le système
d’alliances du franquisme : le bilatéralisme indépassable
Alors que la rivalité Est/Ouest
conduit à la constitution d’alliances de défense multilatérales,
OTAN et pacte de Varsovie, l’Espagne reste cantonnée dans le
bilatéralisme ce qui s’explique par la nature particulière des
liens qui s’instaurent avec les pays occidentaux, fondés à la
fois sur la réticence à l’égard d’un régime non démocratique
mais aussi sur son acceptation fondée sur la nécessité d’intégrer
un anti-communiste notoire et surtout un territoire d’un grand
intérêt stratégique pour le dispositif occidental. Totalement
écartée des institutions internationales mondiales et européennes
qui se mettent en place à la fin de la deuxième guerre mondiale
ainsi que du plan Marshall, c’est grâce à la guerre froide que
l’Espagne parvient à se réinsérer dans le système
international.
Les accords bilatéraux
avec les Etats-Unis : le fardeau nécessaire
C’est à partir du moment où
un fort courant de la pensée stratégique américaine va se
pencher sur la mise en valeur des espaces stratégiques pour
compenser l’infériorité militaire de l’Europe occidentale
face à l’Union soviétique que la neutralisation imposée à
l’Espagne va évoluer vers la participation à la défense
occidentale, ce qui va lui donner le minimum de reconnaissance nécessaire
pour rendre son système politique acceptable. A partir des
accords bilatéraux de 1953, régulièrement renouvelés par la
suite, l’Espagne va servir de base à la force aérienne de la
VIe Flotte américaine et au "Strategic Air Command"
dont les B 47 seront stationnés sur la base de Torrejon près de
Madrid. A partir de la fin des années 50, la base de Rota sur le
détroit de Gibraltar deviendra un élément important du
dispositif américain en Méditerranée. Au delà des
contre-parties économiques et financières et de l’aide à la
modernisation de ses forces armées que ces accords peuvent
apporter à l’Espagne, leur signification symbolique et
politique est énorme et lourde de conséquences. Ils signifient
la reconnaissance du régime franquiste et sonnent le glas de ceux
qui croyaient encore à une éventuelle intervention des alliés
pour établir la démocratie en Espagne. Celle-ci n’étant pas
en état de négocier ses conditions ces accords ont entraîné
d’importantes aliénations de souveraineté qui ont eu des
effets de distorsion parfois curieux. Ainsi, en 1973, les
Etats-Unis ont utilisé leurs bases en Espagne pour prêter main
forte à Israël lors de la guerre du Kippour alors que l’Espagne
n’avait pas encore reconnu l’Etat d'Israël et qu’elle prétendait
mener une politique pro-arabe. Fortement contestés, y compris par
le ministre des Affaires étrangères, Fernando-Maria Castiella,
dans les années 60, impopulaires parce que considérés dans
l’opinion publique comme ayant été l’instrument de la pérennisation
au pouvoir de Franco et l’expression d’une aliénation de
souveraineté, le maintien de cette relation bilatérale sera
considéré comme un dogme insusceptible d’être remis en cause
par le pouvoir, faute évidemment de solution alternative6.
Car, si lors de la signature du traité de l’Atlantique Nord,
Franco a pu montrer quelque intérêt pour rejoindre l’OTAN,
toujours pour des considérations tenant à la reconnaissance
internationale de son régime, le rejet de cette organisation est
systématique à partir de 1953. Dès 1951, le ministre des
Affaires étrangères, Alberto Martin-Artajo, déclare : "Nous
étions en droit de croire que le pacte Atlantique avait été
signé pour défendre des choses plus élémentaires mais beaucoup
plus belles que le suffrage universel ou le système des partis ;
tout ce que nous appelons la civilisation occidentale et la
culture chrétienne, choses pour lesquelles il vaut la peine de se
battre et de mourir" 7.
Pour des raisons exactement inverses, croyant que l’entrée dans
l’OTAN impliquerait un changement de régime, les socialistes de
l’exil se prononceront jusqu’en 1953 en faveur de l’entrée
de l’Espagne dans l’OTAN. Tout ceci explique qu’à partir de
1976 le débat sur la réévaluation des alliances ait parfois
tourné à la séance d’exorcisme collectif, tant le passif était
lourd.
La coopération
bilatérale avec la France ou la volonté de diversification des
années 60
De 1953 à 1982, date de l’entrée
de l’Espagne dans l’OTAN, les accords bilatéraux avec les
Etats-Unis ont été le pivot de la contribution espagnole à la défense
occidentale, indépendamment des fonctions beaucoup plus
contestables qu’ils ont pu avoir, en particulier au plan de
l’alignement de l’Espagne sur la stratégie américaine. La
coopération bilatérale avec la France qui s’engage à partir
des années 60 traduit cette volonté de diversification et
d’affranchissement de la tutelle américaine. Ces accords sont
aussi le produit des conceptions du général De Gaulle en matière
de politique extérieure. Il faut cependant rappeler que si, au
nom des principes et de l’idéal démocratique, la IVe République
a maintenu une attitude d’ostracisme à l’égard de l’Espagne
de Franco, les contraintes de la politique coloniale et le
voisinage conduiront à une coopération militaire comme ce fut le
cas lors des événements d’Ifni en 1957 où la France prêta
des matériels de débarquement amphibie qui faisaient défaut à
la Marine espagnole ou lors de l’opération "Ecouvillon"
en 1958 qui prit en étau les rescapés de l’armée de libération
nationale marocaine qui mettait en péril le trône nouvellement
installé au Maroc. Même si en 1959 la proposition française de
pacte méditerranéen reposant sur un axe Paris-Madrid destiné à
assurer la sécurité en Méditerranée occidentale n’eut aucun
écho à Madrid, la coopération va s’institutionnaliser avec
notamment la signature d’accords de coopération dans le domaine
de l’industrie d’armement en 1965 qui feront de l’arme
sous-marine espagnole un domaine de coopération privilégié avec
la France. L’accord de coopération militaire du 22 juin 1970,
d’une portée beaucoup plus large, institutionnalisera la coopération
dans le domaine tactique et logistique, déjà amorcée depuis de
nombreuses années par les troupes parachutistes notamment8.
L’accord de 1970 constate la double appartenance des deux pays
au même ensemble géographique européen ainsi que leur double
vocation méditerranéenne et atlantique et les étroites
relations d’amitié et de bon voisinage qu’ils entretiennent.
Il découle de ces constatations que dans le domaine de la sécurité
les deux Etats ont une communauté d’intérêts. Les deux Etats
se déclarent par ailleurs conscients des avantages que pourrait
entraîner pour eux une meilleure utilisation des techniques
modernes par le développement de l’aide et de l’appui réciproque
entre leurs forces armées ainsi que dans la fabrication commune
de matériels militaires. Lors de la transition, ces accords
n’ont pas eu la fonction politique qu’ont eue les accords avec
les Etats-Unis et leur caractère technique leur a permis de
demeurer en l’état jusqu’en 1983. Leur existence n’a pas
suscité de polémique publique en Espagne, ce qui ne manque pas
d’étonner quand on constate la virulence dont a fait montre la
presse espagnole dans les années 80 à l’encontre de la France.
Le "pacte ibérique"
Le "traité d’amitié et
de non-agression" de 1939, plus communément appelé en
Espagne "pacte ibérique" mais appelé au Portugal
"pacte péninsulaire", ce qui montre déjà les
divergences existant entre les deux Etats, fut le premier accord
de défense signé par l’Espagne franquiste, tout comme
l’accord de 1977 a été le premier accord de défense négocié
par l’Espagne démocratique. Mais au delà de ce caractère
quelque peu anecdotique, ces accords n’ont pas eu une grande
importance et méritent uniquement d’être cités parce qu’ils
font partie des rares accords de défense de l’Espagne de
Franco. Si l’on doit faire un bilan du "pacte ibérique",
il faut reconnaître qu’il eut une influence décisive sur la
sauvegarde de la neutralité de la péninsule au cours de la deuxième
guerre mondiale, ce qui est évidemment un résultat fort appréciable.
Depuis, il n’a guère eu de rôle majeur. On peut d’ailleurs
s’étonner que, du fait de leur voisinage dans une péninsule présentant
une unité géostratégique privilégiée et les deux pays ayant
eu, pendant près de quarante ans, des régimes politiques présentant
des affinités idéologiques certaines qui les démarquaient du
reste de l’Europe, les relations sur un plan général et plus
particulièrement dans le domaine de la défense ne se soient pas
intensifiées. Mais il semble bien qu’en ce domaine, les méfiances
séculaires aient supplanté les affinités liées aux
circonstances du moment, voire même que ces méfiances aient été
exploitées par la réthorique nationaliste des deux régimes au détriment
de l’amélioration des relations bilatérales. L’entrée de
l’Espagne dans l’OTAN montrera dans les années 80 les réticences
et les blocages du Portugal vis-à-vis des prétentions espagnoles
considérées comme menaçant les intérêts portugais.
2.2 La politique
de défense du franquisme : un dispositif de tutelle sur la
société
L’expression "réforme
militaire" est bannie du vocabulaire espagnol depuis la
transition parce qu’elle rappelle de sinistre mémoire, la réforme
qui fut entreprise par Manuel Azaña sous la IIe République, dans
la période 1934-1936, et qui est considérée comme l’un des
facteurs importants d’explication du soulèvement militaire de
juillet 1936. C’est un langage beaucoup plus technocratique qui
a été employé depuis 1975, puisqu’on parle de modernisation,
de rationalisation, d’efficacité opérationnelle, pour
qualifier le vaste processus de réorganisation du système
militaire qui est encore en cours aujourd’hui. Or, dans les
premières années de la transition, cette réorganisation avait
une profonde signification politique puisqu’elle ne visait pas
moins qu’à "démanteler un dispositif de tutelle sur la
société civile pour le réorganiser sur la base de conceptions
stratégiques différentes, que l’on avait du mal à concevoir
au moment de la transition, mais qui obligatoirement devaient
venir de l’extérieur" 9.
L’état du dispositif sous le franquisme permet de comprendre
les enjeux du changement. A partir de 1939, le général Franco étant
déjà au pouvoir, la politique de défense va être conditionnée
par deux facteurs : la nécessité de maintenir la cohésion
interne de la Nation et la menace que fait peser la seconde guerre
mondiale. Dès la fin de celle-ci, seul demeurera le premier
facteur qui représente un danger réel du fait que le
gouvernement de Franco est issu de la victoire des
"Nationaux" sur les "Républicains" et que,
pendant de longues années, subsisteront des risques de soulèvement.
L’armée, support du régime10,
va donc avoir une mission de quadrillage du territoire national
dont l’objectif est de garantir la "paix civile".
Contrairement à l’analyse communément répandue en Espagne
selon laquelle Franco négligea l’armée et la sacrifia, ce qui
n’est pas innocent politiquement et correspond de façon plus ou
moins consciente à une opération de réhabilitation de l’armée,
nous pensons que Franco, général vainqueur d’une guerre, était
trop avisé pour mener une aussi mauvaise politique. Il paraît
plus logique d’admettre qu’à chaque époque, Franco adopta la
stratégie la plus satisfaisante par rapport à sa politique. Pour
le régime de Franco, il s’agissait avant tout de garantir la
continuité du système et du pouvoir. Pour réaliser cet
objectif, il fallait assurer la stabilité intérieure.
A l’issue de la guerre civile
et pendant de longues années, la principale menace demeurera donc
la menace intérieure. Cette situation explique les conceptions
stratégiques qui prévalurent et conduisirent à organiser un
dispositif militaire constitué de nombreuses unités, réparties
sur tout le territoire, disposant d’une grande autonomie et
d’une grande possibilité de s’identifier avec le terrain et
avec les habitants. Ce dispositif convenait mieux qu’une
organisation militaire centralisée plus apte à lutter contre une
armée conventionnelle que contre des groupes rebelles pouvant
surgir en n’importe quel point du territoire. Tout au long des
quarante années que dura le franquisme, le système connaîtra
des altérations du fait notamment qu’à partir de 1953, par le
biais des accords avec les Etats-Unis, l’Espagne va participer
d’une certaine façon à la défense occidentale. Mais la société
ne percevra guère la réalité et les analyses stratégiques que
la présence militaire sous-tendait et n’y verra que
l’instrument de la pérennisation au pouvoir de Franco et une
aliénation d’une parcelle de la souveraineté nationale. Les
liens bilatéraux avec les Etats-Unis vont avoir pour conséquence
la modernisation de certains secteurs des forces armées. Celle-ci
va être sensible dans la Marine surtout et dans l’armée de
l’Air, beaucoup moins dans l’armée de Terre, ce qui va
conduire à une évolution différenciée des forces armées,
encore accentuée par la faible coopération inter-armées, conséquence
de leur organisation en trois ministères indépendants. Cette
situation permet de comprendre pourquoi en 1975, à la mort de
Franco, l’armée de Terre, numériquement la plus nombreuse, va
connaître les réformes les plus importantes et les plus
nombreuses étant donné que les conceptions stratégiques qui
justifiaient son déploiement et son organisation sont rendues
caduques en raison de la réforme politique qui s’engage et qui
conduit à la légalisation des partis politiques et aux élections
qui amènent au Parlement ceux qui étaient auparavant des
rebelles potentiels. Avec l’adoption de la Constitution du 28 décembre
1978 se mettent en place des institutions démocratiques
sous-tendues par un système de normes qui consacre une nouvelle définition
de la défense nationale reprise ensuite par l’ordonnancement légal
progressivement adopté et qui est en harmonie avec les
conceptions partagées par les autres démocraties occidentales.
La grande question à laquelle il est impossible de répondre
actuellement, faute d’avoir accès aux sources de documentation
nécessaires, concerne l’état d’esprit de l’armée au
moment de la transition et surtout de l’armée de Terre. Son
dispositif suranné s’explique par des choix stratégiques fait
dans les années 40-50. A partir des années 60, il est aussi
frappé d’immobilisme par l’absence de moyens matériels qui
permettraient de moderniser l’appareil de défense sur la base
de conceptions stratégiques renouvelées, ce qui aurait entraîné
sa modernisation intellectuelle.
L’absence d’ouverture
politique du régime et les choix faits par celui-ci, en ne
faisant pas de l’armée une priorité, vont contribuer à accroître
ses archaïsmes. Ainsi, la loi de programmation militaire de
juillet 1965 qui marque les origines de la planification économique
en matière de défense en Espagne stipule dans son préambule que :
"L’actuelle conjoncture conseille de réduire la
proportion des dépenses publiques qui, dans la majorité des
pays, sont consacrées à la défense, les réduisant à un
minimum et permettant ainsi d’appliquer un plus grand effort à
d’autres secteurs nationaux, dont le développement et le progrès
immédiat sont considérés comme vitaux pour la Nation". Cette
loi est un véritable paradoxe. Elle marque à la fois une rupture
avec la pratique antérieure puisqu’elle prévoit une
planification sur huit ans mais elle exprime aussi une intention
claire et nette du politique, la priorité donnée au développement
économique, c’est la période du décollage économique de l’Espagne,
et le sacrifice de toute activité considérée comme secondaire
par rapport à cet enjeu essentiel. On peut dire que le préambule
de la loi de 1965 confirme les conceptions stratégiques de la période
postérieure à la signature des accords bilatéraux avec les
Etats-Unis : la participation de l’Espagne à la défense
occidentale se fait par la concession de facilités sur le
territoire espagnol aux Etats-Unis, l’armée espagnole, sous-équipée,
ayant plutôt une vocation territoriale. Il a certainement fallu
tout le prestige dont jouissait le général Franco au sein de
l’institution militaire et toute son autorité morale pour
pouvoir imposer une telle politique d’austérité aux forces armées.
Deux hypothèses peuvent être émises pour expliquer le
comportement de l’armée, qui ne sont d’ailleurs pas
contradictoires. Ou bien il s’est agi d’un rapport de forces
et Franco a su imposer sa volonté face aux revendications
corporatistes de l’armée, ou bien l’armée a accepté le
sacrifice au nom de la fonction prétorienne que celle-ci exerçait
dans le régime franquiste. On pourrait considérer que la première
attitude a été celle de la Marine, tandis que la deuxième
serait davantage celle de l’armée de Terre. Cet état de fait
va peser lors de la transition sur la définition du nouveau modèle
de politique de défense qui est lui-même étroitement dépendant
du nouveau projet politique auquel adhère la grande majorité des
espagnols.
Or, à ce moment là, les
conceptions stratégiques sur lesquelles doit se fonder le nouveau
modèle de politique de défense sont incertaines. Tout ce qui
vient du franquisme est tenu en suspicion, les partis politiques,
et notamment la gauche, souffrent de positions radicales en ce qui
concerne le militaire qui s’expliquent par leur culture
d’opposition. On doit d’ailleurs observer que la nature
autoritaire du régime n’a guère favorisé l’émergence
d’une réflexion sur ces questions qui reste très en deçà de
ce qu’elle peut-être à la même époque en Europe. Si, à
partir de 1964, avec la création du Centre supérieur d’études
de la défense (CESEDEN), organisme militaire, des études stratégiques
sont entreprises au sein de l’institution militaire par les différentes
écoles et instituts qu’il regroupe, l’Ecole des hautes études
militaires (ALEMI) et l’Institut espagnol d’études stratégiques
(IEEE), celles-ci restent malgré tout restreintes et de diffusion
limitée.
Ce qui fera peur au moment de la
transition, ce seront les déclarations intempestives de
militaires montrant l’adhésion de la haute hiérarchie
militaire à la "Doctrine de la défense nationale",
courant doctrinal dans lequel on aurait pu voir une "théorisation
politique de rechange" 11,
autrement dit une justification théorique à un nouvel
interventionnisme militaire en politique. Cette conception
extensive de la défense, qui trouve son inspiration doctrinale
dans les théoriciens français de la guerre insurrectionnelle et
dans les écrits de l’Ecole de Rio, se veut englobante dans le
sens où elle prétend concerner tous les secteurs de la société
et donc peut être entendue comme comportant une importante
dimension interne. La défense nationale, selon cette conception,
concerne aussi la défense des valeurs morales et spirituelles de
la société qu’elle défend et implicitement s’appuie sur le
présupposé selon lequel l’affrontement entre l’Union Soviétique
et les Etats-Unis est la matérialisation de la lutte entre la
civilisation chrétienne et le communisme, idée qui trouve un
large écho en Espagne où Franco s’affiche comme un rempart
contre le communisme, idée partagée par les généraux qui font
de la victoire du 1er avril 1939 une victoire contre le
communisme. Une conception aussi large de la défense place les
forces armées dans une position particulière au sein de la société
puisqu’elle en fait les garants des valeurs morales du régime.
Ces conceptions ont d’ailleurs connu une traduction dans
l’ordonnancement juridique de l’Etat franquiste puisque la loi
organique de l’Etat du 1er janvier 1967, véritable "Charte
octroyée" par Franco, attribue aux trois armées et aux
forces de maintien de l’ordre, qui sont assimilées aux forces
armées, la garantie de l’unité et de l’indépendance de la
Patrie, l’intégrité de ses territoires, la sécurité et la défense
de l’ordre institutionnel (art. 37). La référence à l’unité
de la Patrie est une claire manifestation de cette mission interne
dans un pays où les nationalismes périphériques,
essentiellement basque et catalan sont très puissants ; tout
comme la sécurité et la défense de l’ordre institutionnel
fait référence à la défense de l’ordre franquiste. Dans le
droit fil de cette conception du rôle des forces armées, peu de
temps avant sa mort en 1973, l’amiral Carrero-Blanco, président
du Gouvernement, déclarait à l’Ecole d’état-major qu’"aucun
roi ni Régent ne pourra changer ni modifier dans le futur nos
principes et nos lois fondamentales. De plus, en ultime recours,
ce seraient les forces armées qui l’empêcheraient". Ce
discours est encore tenu par des militaires de haut rang dans les
premières années de la transition. Le lieutenant-général de
Santiago, vice-président du gouvernement, chargé de la défense
dans le premier gouvernement du roi Juan-Carlos, déclarait le 13
décembre 1975 que la tâche de ce gouvernement devait
s’inspirer de la philosophie universellement reconnue comme
"Doctrine de la défense nationale". En 1977, le
lieutenant général Galarza, nommé conseiller d’Etat, déclare
lors de la prise de possession de sa charge : "La présence
du haut état-major au Conseil d’Etat est la preuve que la
mission des forces armées dépasse le domaine purement militaire
et concerne tout le complexe mécanisme de la défense nationale
qui inclut l’ensemble de la société" 12.
Quinze ans après, ces déclarations
paraissent bien lointaines. La Constitution de 1978 et
l’ordonnancement légal qui en découle tendent à nier cette
doctrine. On pourrait s’étonner qu’une mutation aussi
profonde intervienne en si peu de temps, conduisant à l’abandon
par l’armée d’une doctrine de la défense nationale qui
trouvait une légitimation directe dans les principes du régime
franquiste et qui puisait ses racines profondes dans une tradition
historique de deux siècles d’interventionnisme militaire. On
peut seulement faire remarquer que l’armée a eu à assumer la
contradiction entre le respect des principes idéologiques du régime
du général Franco et la fidélité à la personne désignée par
celui-ci comme son successeur, le roi Juan-Carlos. La valeur de
discipline par fidélité au roi, successeur désigné par Franco
lui-même à la fonction de chef de l’Etat, l’a emporté. A
contrario, on peut dire que la déterritorialisation du dispositif
stratégique de l’armée de Terre n’intervient qu’à peine
aujourd’hui, mais cette situation n’est pas exclusivement
imputable à la résistance de l’armée et l’ambiguïté de la
position espagnole au sein du dispositif de défense occidental a
largement contribué à maintenir les incertitudes et par voie de
conséquence a favorisé l’immobilisme.
3 - Les
contraintes et les ressources du prÉsent
Les contraintes et les ressources
d’un Etat permettent de situer la place de l’Etat et son poids
sur la scène internationale et aussi de comprendre comment s’élabore
la politique de l’Etat qui inévitablement est déterminée par
ses ressources. En d’autres termes, c’est de la mesure de la
force de l’Etat dont il s’agit et "la force peut se définir
comme l’assemblage des ressources physiques et sociales, matérielles
et morales, dont sont dotés de façon relativement stable les
Etats, conférant à celui qui en dispose une capacité d’action
extérieure et établissant entre les différents Etats des différences
de statut objectives" 13.
La principale difficulté de l’analyse scientifique consiste
dans le choix des éléments considérés comme paramètres
essentiels. Nous ne citerons ici qu’un certain nombre de
tendances lourdes, ayant donc un caractère relativement
intangible et nous laisserons de côté des éléments qui sont
pourtant de grande importance pour comprendre l’Etat, tels que
la dépendance énergétique, la faiblesse des richesses minières,
l’existence d’importantes zones arides limitant les capacités
agricoles et parfois la rareté de l’eau. Au nombre de ces
caractéristiques principales, nous avons retenu la position géo-stratégique,
l’état de l’Espagne et sa situation politique.
3.1 - une
position géo-stratégique privilégiée
Toute la difficulté de l’Espagne
au cours de ces quinze dernières années a été d’adapter ses
conceptions géo-stratégiques au cadre stratégique global sans
pour autant, au nom de la mise au standard européen et
occidental, se couler dans un moule préétabli correspondant à
une vision globalisante de l’affrontement Est/Ouest. L’Espagne
a donc cherché à valoriser des positions lui permettant de
satisfaire ses objectifs propres tout en évitant tout déterminisme
géographique. On doit remarquer aussi que ce cadre stratégique
global a considérablement évolué aujourd’hui puisque l’on
est passé d’un monde dominé par l’affrontement Est/Ouest et
de la tentation de ramener tous les conflits à cette dimension à
un monde marqué par l’explosion des nationalismes en Europe et
l’instabilité d’autres régions du monde frappées par le
sous-développement économique et la précarité sociale. Alberto
Martin-Artajo, ministre des Affaires étrangères de l’Espagne
dans les années 50, expliquait ainsi la position géo-stratégique
de l’Espagne : "Au regard du monde, l’Espagne est
une maison à quatre façades : une, au nord, s’ouvre en
direction de l’Europe ; une autre, tournée à l’ouest,
observe l’Amérique lointaine ; la troisième, vers le
Levant, nous place face à la Méditerranée, celle du sud regarde
vers l’Afrique" 14.
Du point de vue géographique, cette définition n’est pas
contestable, mais par son caractère excessivement généralisateur
sa portée pratique est limitée. Elle a du moins le mérite
d’indiquer les grandes orientations de la politique extérieure
espagnole avec toutefois des intensités différentes. Le Maghreb
comme l’Amérique latine constituent des dimensions
traditionnellement importantes dans lesquelles la diplomatie
espagnole montre ces dernières années toute sa vitalité du fait
de son nouveau poids sur la scène internationale ; mais au
moment de la transition, la dimension essentielle était l’Europe
et l’Occident et c’est par rapport à cette dimension que
devait être redéfinie la contribution espagnole à la sécurité.
La valorisation des espaces stratégiques espagnols et de son
apport à la défense commune est venu se heurter à une incompréhension
tenant au fait que l’Europe, et l’intégration de l’Espagne
à ses institutions, étaient marqués par l’absence de
politique de sécurité et de défense commune, ce qui a obligé
l’Espagne à rechercher la redéfinition de son dispositif
militaire par rapport à une autre dimension, la dimension
occidentale, dans laquelle s’inscrivaient déjà les alliances
du franquisme. Le refus du dispositif précédent, c’est-à-dire
la dévolution de responsabilités par la concession de facilités
aux Etats-Unis, le refus de s’intégrer au dispositif militaire
de l’Alliance Atlantique, ont conduit à une conception
excessivement territorialisée de la défense. L’affirmation
d’une doctrine stratégique fondée sur la défense d’un axe
Baléares-détroit de Gibraltar-Canaries, du fait de son caractère
essentiellement maritime, n’a pas permis de donner de réponse
satisfaisante en ce qui concerne les missions de l’armée de
Terre, cantonnée, comme sous le régime précédent, à une
fonction de défense territoriale, car les deux fronts terrestres,
la frontière avec le Portugal et la frontière avec la France,
sont des fronts morts depuis longtemps. Par contre, comme nous le
verrons ultérieurement, les contentieux particuliers de l’Espagne
concernant les enclaves de Ceuta et Melilla et la revendication du
Rocher de Gibraltar ont pesé sur la redéfinition de la stratégie
espagnole.
3.2 - L’état
de l’Espagne
Il ne s’agit pas ici de dresser
un état complet de l’Espagne mais de retenir des éléments
paraissant avoir un rôle déterminant dans la redéfinition de la
politique de défense et de sécurité. L’âge de l’Etat est
au nombre de ceux-ci, facteur rarement évoqué : il nous
paraît de grande importance s’agissant de l’Espagne.
L’Espagne impériale du Siècle d’Or15
a créée des situations avantageuses. Après l’anglo-américain,
l’espagnol est la deuxième langue parlée dans le monde avec
400 millions d’hispanophones, loin devant la francophonie.
L’Espagne a laissé une empreinte culturelle durable en Amérique
latine et l’une des constantes de la politique extérieure
espagnole est de réaffirmer ces liens privilégiés même si la
dimension économique reste faible. L’Espagne a réaffirmé sa
vocation latino-américaine lors de ses négociations avec la CEE,
le gouvernement socialiste de Felipe Gonzalez a montré sa volonté
de participer au processus de paix en Amérique centrale en jouant
un rôle actif auprès du groupe de Contadora puis en envoyant des
forces de maintien de la paix dans le cadre des Nations-Unies. La
réunion à Guadalajara, au Mexique, en juillet 1991, des chefs
d’Etats et de gouvernements de l’ensemble des pays de l’Amérique
hispanophone et lusophone avec l’Espagne et le Portugal est une
illustration de cette dimension de la politique extérieure qui
puise ses racines dans l’histoire ancienne de l’Etat espagnol.
Ces liens privilégiés se traduisent parfois par des paradoxes
comme le montre l’amitié ostentatoire qui lie Manuel
Fraga-Iribarne, ancien ministre de Franco et longtemps leader du
parti conservateur, à son frère de sang, le galicien
d’origine, Fidel Castro. De même, l’immersion de l’Espagne
dans le monde méditerranéen et surtout en Méditerranée
occidentale conduit ce pays à manifester sa préoccupation pour
cette région qui a toujours été une zone traditionnelle
d’influence, que ce soit à l’époque de Charles Quint quand
elle étendait sa domination jusqu’au royaume de Sicile, ou à
la fin du siècle dernier et au début de ce siècle sur la rive
sud de la Méditerranée avec la colonisation du nord du Maroc. A
titre plus anecdotique, on peut également rappeler le fait que le
consul d’Espagne à Jérusalem est aussi protecteur des lieux
saints en vertu du mandat conféré à l’Espagne ainsi qu’à
d’autres puissances "historiques". Par contre,
l’histoire n’a pas apporté à l’Espagne l’un des
principaux avantages dont bénéficie normalement l’Etat âgé,
la formation d’une nation consolidée. Les nationalismes périphériques
ont conduit à la mise sur pied d’un Etat constitué de régions
autonomes qui entraînent une multiplication des structures
administratives engendrant un surcoût important pour un pays doté
de ressources limitées et pose de délicats problèmes de répartition
des compétences entre l’autorité centrale et les régions
autonomes. En outre, le terrorisme basque pose un grave problème
de sécurité à l’Etat espagnol et a représenté dans les
premières années de la transition un facteur de déstabilisation
important.
La situation démographique :
l’alignement européen
S’il est vrai que la force
d’un Etat ne se mesure pas à l’importance de sa population,
il n’en demeure pas moins "qu’à chaque époque de
l’histoire des Nations, ce sont souvent les Etats dont la
population était la plus nombreuse, la plus jeune et la plus
dynamique qui ont dominé leur époque" 16.
Avec 40 millions d’habitants, placée au 23e rang mondial et au
cinquième européen, l’Espagne a connu pendant longtemps une
forte natalité comme les autres pays de l’Europe du sud, mais
depuis 1975 la progression démographique a connu une forte décélération
qui devrait conduire dans les années à venir à un taux de
croissance zéro, autrement dit au seuil de renouvellement des générations.
Cette situation pose déjà le problème démographique dans les mêmes
termes que dans les autres pays européens avec un vieillissement
global de la population, la tendance à un accroissement du nombre
des personnes âgées et une réduction des classes jeunes qui a déjà
été prise en compte par le système militaire puisque l’un des
arguments avancés en faveur du maintien de la conscription a été
la difficulté de pouvoir s’appuyer uniquement sur le
volontariat compte tenu de l’évolution démographique.
L’Espagne se trouve également confrontée depuis quelques années
au problème de l’immigration maghrébine. Si des évaluations
officielles parlent d’environ 400 à 500 000 maghrébins en
Espagne, ce chiffre devrait être appelé à augmenter dans les
années à venir. La politique de fermeture des frontières et les
mesures de contrôle policier seront de toute façon insuffisantes
pour mettre un terme à l’immigration clandestine qui est
favorisée en Espagne par la proximité géographique qui a
engendré un phénomène de "boat people" dans le
détroit de Gibraltar encore difficile à évaluer et la demande
en main d’œuvre de l’économie souterraine et des secteurs
traditionnels, phénomènes qui caractérisent le sud de
l’Espagne17.
Les caractéristiques
psycho-sociologiques et culturelles : une Espagne de moins en
moins différente
"Parmy les Allemands et
Suisses il faut faire carrous ; avec les Espagnols, tenir
leur morgue superbe et faire plus le religieux et dévotieux
qu’on n’est ; parmy l’Italien, estre discret et sage ny
caresser leurs femmes" écrivait
Blaise de Monluc au XVIe siècle18
.Si "des générations d’anglais et de français n’ont
eu de l’Espagne qu’une vision littéraire, faite de clichés
bizarrement entretenus par ceux-là même qui ont aimé et fréquenté
la péninsule ibérique, de Gautier à Hemingway, en passant par Mérimée
ou Montherlant" 19,
nous sommes de ceux qui, comme Fernand Braudel, considèrent
qu’il n’existe aucune formule simple pour caractériser un
peuple. C’est ce que lui-même souligne à propos de l’Espagne :
"Un exemple m’aura accompagné sur ce chemin, l’Espagne…
En 1898, la guerre injuste contre les Etats-Unis l’aura frappée
avec une violence excessive : elle lui enlevait d’un coup
ce qui lui restait d’un vieux cœur impérial, elle la dépouillait
de son idée de grandeur, d’un écran, d’un alibi. C’est
dans ces circonstances qu’est à situer la réaction passionnée
des intellectuels dits de la "génération de 1898",
brusquement mis en face du destin de leur pays. La réponse de
Miguel de Unamuno, c’est son livre sur l’Essence de l’Espagne,
Angel Ganivet en avait recherché la tour d’ivoire dans son
Idearium ; Ortega y Gasset bien plus tard la verra comme un
corps "invertébré", image pessimiste, insoutenable. Je
me suis plu, en esprit, à me mêler à cette troupe illustre, à
partager ses réactions. Mais je resterai loin de leurs leçons.
Je ne crois pas, je le répète, à une "essence" de la
France (ni d’ailleurs de l’Espagne) ; je ne crois à
aucune formule simple" 20.
Il existe en fait une double restriction touchant à l’étude
des caractéristiques psycho-sociologiques des espagnols. La première
est liée au présupposé intellectuel selon lequel nous réfutons
toute recherche de "caractères nationaux" qui seraient
intemporels, la deuxième s’explique par la faiblesse et le
caractère récent des études sociologiques en Espagne qui ne
permettent guère de dégager de constantes psycho-sociologiques
sur le long terme21. Si l’on étudie
la culture politique des espagnols, on peut dire que celle-ci
entre dans la modernité à partir des années 60, ce qui peut
paraître paradoxal puisqu’il n’était pas question à l’époque
de démocratie, mais en fait c’est le décollage économique qui
bouleverse les structures de la société et révolutionne les
mentalités. On constate évidemment avec la transition un retour
de la société civile et un intérêt pour les processus
politiques en cours qui très vite va s’estomper avec la montée
du "desencanto" face à une situation qui ne répond
pas aux attentes d’une majorité. Dès les premières élections,
on a pu constater la modération des espagnols et la quasi
disparition des clivages idéologiques d’antan. On peut dire également
que l’anti-cléricalisme traditionnel a cédé la place à
l’indifférence, que l’on assiste aujourd’hui à un
repliement sur les valeurs individuelles, à une désaffection
vis-à-vis des partis politiques ; toutes tendances que
l’on peut observer dans les autres pays européens. Mais ce qui
paraît le plus significatif, c’est que peut-être pour la première
fois la culture politique espagnole a atteint un degré de maturité
qui conduit à un consensus quasi-unanime sur la nécessité de
respecter les règles du jeu, d’accepter la règle de la majorité,
de rejeter la violence comme mode de règlement des conflits22.
Une préoccupation
constante des élites espagnoles : la recherche d’une marge
d’autonomie pour l’Espagne
Cette idée d’autonomie n’est
pas née en Espagne de la nécessité des circonstances en 1976.
Il s’agit même d’une constante qui puise ses origines les
plus profondes dans l’histoire de l’Espagne. De l’époque où
elle dominait le monde et où sa monnaie jouait le rôle du dollar
aujourd’hui, l’Espagne a gardé une certaine idée de sa
grandeur qui a constamment conduit ses dirigeants, soit par volonté
propre, soit parce que les circonstances les y obligeaient, à
mener une politique qui soit distanciée des puissances hégémoniques
du moment. La participation de l’Espagne à la conquête
coloniale au début de ce siècle peut sans aucun doute
s’expliquer à la lumière de ce principe. Les quarante ans de
la période franquiste ne vont pas déroger à cette règle. Après
l’internationalisation évidente de la guerre civile dans
laquelle intervinrent les puissances de l’Axe, les démocraties
européennes et l’URSS, Franco fut assez habile pour se tenir en
marge du deuxième conflit mondial, en dépit des pressions de
Hitler et des tentations de certains courants proches du pouvoir,
tel Serrano-Suner, beau-frère de Franco et ministre des Affaires
étrangères jusqu’en 1942. Par la suite, les théories sur la
race hispanique et sur "l’hispanidad"
deviendront le prétexte à la recherche d’une marge
d’autonomie qui va trouver son expression plus dans un discours
que dans une réelle politique de liens privilégiés avec l’Amérique
hispanophone et, par ailleurs, avec le monde arabe. Par la suite,
de manière beaucoup plus subtile, la politique extérieure que va
conduire Fernando-Maria Castiella, de 1959 à 1969, va donner au
concept d’autonomie une vigueur nouvelle. "on constate
dans les dernières années du castiellisme une tentative de réduction
du degré de satellisation de la politique extérieure, une sorte
de "petit gaullisme à l’espagnole…" Cette
tentative (appui en faveur de certaines revendications
tiers-mondistes et à la cause arabe dans le conflit du
Proche-Orient, début d’une timide ouverture à l’Est,
proposition de neutralisation de la Méditerranée, renégociation
dans des conditions plus dignes des accords avec les Etats-Unis,
etc.) heurtait par certains de ces aspects les plans de la métropole
impériale (c’est-à-dire les Etats-Unis)" 23.
Pour Antonio Sanchez-Gijon, la politique suivie par Castiella peut
se définir comme un "quasi-neutralisme" 24,
tandis que pour Fernando Moran il s’agissait d’un
tiers-mondisme opportuniste qui était pour l’Espagne la seule
possibilité d’ouverture internationale du régime25.
La tentation est grande de voir une source d’influence directe
de ce "gaullisme à l’espagnole" sur les hommes qui
firent la transition. Cette idée d’autonomie aurait pu représenter
la clé conceptuelle d’une possible alternative d’orientation
neutraliste ou, si l’on préfère, de toute alternative qui se
serait traduite par une distanciation de l’Espagne par rapport
à la perspective Est/Ouest. Adolfo Suarez, homme du sérail
franquiste, fut marqué par l’idée d’autonomie et la
tentation de "faire ce qu’il plaît" 26
en politique extérieure. C’est au nom de ce même principe
d’autonomie que les socialistes justifièrent leur opposition à
l’adhésion au traité de l’Atlantique Nord jusqu’en 1984.
on ne peut pas dire non plus que la politique extérieure conduite
par Fernando Moran de 1982 à 1985 soit marquée par le suivisme
ou l’alignement.
3.3 - Les
changements dans l’environnement
Au cours des quinze dernières
années l’environnement de la politique de défense a connu des
mutations fort importantes. C’est l’instauration de la démocratie
qui crée les conditions de transformation d’une politique de défense
devenue en grande partie caduque, les transformations économiques
et sociales vont aussi conduire à la redéfinition de la place de
la défense dans la société espagnole. Mais à ces paramètres
internes s’ajoute le poids essentiel de l’environnement
international du fait que celui-ci a subi des bouleversements
majeurs dans les années 80 qui ont mis à mal les équilibres
issus de la deuxième guerre mondiale à l’époque où précisément
l’Espagne parvenait, après plus d’une décennie de vifs débats
internes, à la définition d’une politique de défense adaptée
à la nouvelle situation politique interne et à sa nouvelle
position internationale.
La réforme
politique
Si en 1992 on ne peut douter de
l’appartenance de l’Espagne au groupe des nations occidentales
institutionnellement, structurellement, économiquement,
culturellement et même démographiquement, on ne peut davantage
douter que son évolution marginale jusqu’à la moitié des années
70 a accusé ses caractères spécifiques et donc la particularité
de certains conditionnements qui ont pesé sur le processus de
transformation politique. En particulier la question des relations
entre le nouveau pouvoir civil et les militaires que nous désignons
par l’expression "relations civilo-militaires" est
restée jusque dans la première moitié des années 80 un problème
latent qui a conditionné le débat politique et a déterminé
l’adoption d’un grand nombre de mesures dans le domaine de la
défense. A la mort de Franco, le 20 novembre 1975, la loi de
succession telle qu’il l’a lui même définie, s’applique.
Le rétablissement de la monarchie qui n’était pas d’ailleurs
le retour à la légalité antérieure au franquisme,
puisqu’avant le soulèvement de juillet 1936 l’Espagne était
une république, est altéré par le principe de légitimité
franquiste, une légitimité d’ailleurs bien controversée. En
effet, ce n’est pas le Comte de Barcelone, Juan de Bourbon, fils
du dernier roi ayant régné, Alphonse XIII, qui accède au trône,
mais son fils, Juan-Carlos qui est proclamé roi d’Espagne le 27
novembre. Une grande question se pose : quelle va être l’évolution
du régime et quelle sera la capacité de Juan-Carlos à assurer
le maintien de la monarchie ? Les premiers mois vont être
marqués par l’incertitude, comme le montre Jose-Maria de
Areilza, ministre des Affaires étrangères du gouvernement Arias
et considéré avec Manuel Fraga-Iribarne et Antonio Garrigues
comme le représentant du courant réformiste, lorsqu’il
explique les pressions qui furent exercées pour dissuader le roi
de prendre au Gouvernement le lieutenant général
Gutierrez-Mellado, considéré comme le "chef spirituel de
la secte démocratique au sein de l’armée" 27,
ce qui en dit long sur la situation politique de l’époque. Pour
que la réforme s’engage, il faut attendre le remplacement d’Arias
par Adolfo Suarez, début juillet 1976. En l’espace d’un an,
jusqu’au premières élections démocratiques du 15 juin 1977,
interviennent les principales réformes qui rendent l’évolution
démocratique possible ce qui n’était guère évident a priori
puiqu’Adolfo Suarez était un homme du sérail franquiste et que
l’opposition, encore embryonnaire, n’envisageait que deux
possibilités : l’ouverture du régime ou la rupture ;
mais pas la réforme puisque Suarez était considéré purement et
simplement comme le symbole de la plus stricte continuité28.
Pendant cette période, les principales libertés publiques sont rétablies.
Le droit d’association, la loi d’amnistie pour les délits
politiques ou d’opinion à l’exception des crimes de sang, le
référendum sur la réforme politique du 15 décembre 1976, la réglementation
de l’activité politique et syndicale des militaires, la légalisation
des partis politiques et notamment du parti communiste la veille
du dimanche des Rameaux 1977, autant d’étapes qui sont couronnées
par les élections du 15 juin 1977 qui montrent le choix des
espagnols en faveur des programmes politiques modérés et le
rejet des extrémismes. Les élections du 15 juin 1977 apportent
une représentation démocratique au sein d’un parlement
(Cortes) que la loi de la réforme politique établit comme bi-caméral.
Cette structure bi-camérale tout à fait classique va donner lieu
à un phénomène original puisque les Cortes ayant en charge l’élaboration
du texte qui deviendra la Constitution du 28 décembre 1978, on se
trouve en présence d’une assemblée constituante à deux
chambres qui n’a pas d’équivalent dans le droit
constitutionnel comparé et qui offre le désavantage de
compliquer les procédures et les débats. L’adoption de la
Constitution du 28 décembre 1978 représente une étape décisive.
S’inspirant des exemples étrangers récents, elle a voulu régler
les vieux problèmes de la forme du gouvernement, de la structure
des pouvoirs et de l’organisation régionale de l’Etat. Elle
insiste sur les principes fondamentaux qui font de l’Espagne une
démocratie libérale authentique dans laquelle sont reconnues les
libertés politiques, où sont garantis les droits fondamentaux
des citoyens et assuré le principe du pluralisme. Sur le plan des
institutions, la Constitution réaffirme le principe de la
monarchie parlementaire bi-camérale dans lequel le président du
gouvernement, nommé par le Roi, est responsable devant les
Chambres.
La structure de l’Etat est
quant à elle particulièrement originale puisque la Constitution
consacre le principe de l’unité de la Nation espagnole mais,
dans le même temps "reconnaît et garantit le droit à
l’autonomie des nationalités et des régions qui en font
partie" (article 2), ce qui va conduire à la création
de l’Etat des autonomies, où chaque région sera dotée d’un
statut particulier et d’un gouvernement régional avec des
institutions spécifiques. Si nous ne sommes pas dans le cadre
d’un Etat fédéral, la notion de décentralisation paraît
insuffisante pour décrire la situation espagnole. Début 1979, vu
de l’extérieur, le panorama politique de l’Espagne pouvait
paraître des plus flatteurs. Les élections de 1977 avaient ébauché
un système de partis qui offrait de grandes similitudes avec les
autres pays européens, quatre grands partis nationaux se détachent :
Alianza Popular, UCD (Centre droit), PSOE (socialiste) et PCE
(PC), avec une nette cristallisation autour de deux axes
fondamentaux que sont le centre-droit et le centre-gauche ainsi
qu’un renforcement des partis régionalistes dans les "régions
historiques", Pays Basque, Galice, Catalogne. Ce système
offrait de grandes similitudes avec d’autres pays européens
ayant une pratique beaucoup plus ancienne, montrant en cela la
maturité des espagnols. La fin de l’année 1978 avait vu
l’adoption d’une constitution moderne qui officialisait
l’esprit et le cadre institutionnel du nouveau régime
politique. De 1979 à 1982, date de l’arrivée au pouvoir des
socialistes, la vie politique est marquée par la fragilité des
institutions, cette fragilité étant la conséquence de la crise
qu’a traversé la société espagnole pendant ces années là,
qui est à la fois d’ordre économique et politique. La crise économique
que l’Espagne a ressentie avec un certain décalage par rapport
aux autres pays d’Europe a frappé de plein fouet un pays qui
avait connu un développement sans précédent au cours des vingt
années précédentes et qui était plus vulnérable aux effets de
cette crise. Mais celle-ci fut également d’ordre politique et
deux questions sont apparues cruciales dans les rapports du
pouvoir civil et de l’armée : la question des autonomies
accordées aux régions espagnoles en vertu des dispositions de la
Constitution, et la question du terrorisme, dont la principale
cible était et reste les forces de maintien de l’ordre et
l’armée. Ces problèmes vont lourdement peser sur les
gouvernements Suarez qui se trouvent fragilisés par la remise en
cause du projet politique que celui-ci propose. L’altération de
l’image de marque du président va aller de pair avec l’éclatement
de la coalition de centre-droit que constitue l’UCD qui va
rendre chaque fois plus difficile la recherche d’une majorité
gouvernementale qui se fait ou se défait au gré des alliances
circonstancielles comme le montre le vote par les Cortes de
l’autorisation d’adhésion au traité de l’Atlantique Nord
en 1981. Cette situation va conduire à la démission du président
Adolfo Suarez fin 1980. Leopoldo Calvo-Sotelo lui succède fin février
1981 et demeurera au pouvoir jusqu’à l’automne 1982.
L’image que donne le cabinet de Leopoldo Calvo-Sotelo est celle
d’un gouvernement affaibli par une majorité en cours de
dislocation. Cette situation est assortie de l’hypothèque qui pèse
sur l’alternative politique à un gouvernement de centre-droit,
car la grande inconnue jusqu’en 1982 est de savoir quelle
majorité va sortir des urnes. L’hypothèse la plus communément
admise était que l’irrésistible ascension du PSOE conduirait
à la formation d’un gouvernement de coalition UCD/PSOE. C’était
ne pas prendre en compte l’effondrement de l’UCD ; c’était
aussi ne pas imaginer que le PSOE pourrait apparaître bientôt
comme la seule alternative possible. Dans les années 1980-1981 on
assiste à une recrudescence de l’agitation militaire. La
manifestation la plus apparente de ce malaise sera le putsch manqué
du 23 février 1981 dont il est difficile encore de dire l’étendue
exacte des complicités dans l’armée et l’appui qu’il
aurait pu trouver s’il avait réussi. Dans la situation de
malaise politique aggravée par la crise économique qui prévaut
dans les années 1981-1982, la menace de coup d’Etat prendra des
proportions inquiétantes. Le roi Juan-Carlos déclarait lui-même
à l’automne 1982 : "Il y a davantage d’officiers
loyalistes, mais il y a aussi beaucoup de militaires hostiles
depuis un an" 29.
Au cours de la campagne électorale de 1982, le spectre du coup
d’Etat sera omniprésent, alimenté par l’ambiance tendue dans
les casernes où était attisée une campagne de dénigrement du
roi, motivée par la condamnation des putschistes de 1981. Dans la
population, l’enthousiasme pour la démocratie, tout à fait réel
jusque là, paraissait céder la place au désenchantement.
Quelques jours avant les élections, un nouveau complot militaire
était démantelé qui devait organiser un coup d’Etat pour le
27 octobre, veille des élections. Si au cours de la campagne électorale
de 1982, Felipe Gonzalez avouait qu’il s’attendait "à
plusieurs tentatives de coup d’Etat en 1983", la
situation va très rapidement évoluer après les élections et,
en 1984, le même Felipe Gonzalez déclarait que le syndrome du
golpisme avait disparu. Il est un fait qu’à partir de 1984 la démocratie
espagnole s’est stabilisée et si le gouvernement a montré à
plusieurs occasions qu’il restait vigilant à l’égard de
l’armée, le spectre du coup d’Etat n’a plus été considéré
comme l’une des caractéristiques conditionnant la vie politique
espagnole.
La réussite de l’alternance au
pouvoir s’explique par deux grandes caractéristique de la vie
politique espagnole en ces années d’après-franquisme, le
consensus et le réformisme du PSOE. A partir de 1976, si l’on
excepte les franges extrémistes, groupuscules ultra-franquistes,
gauchistes et terroristes de l’ETA, la quasi-totalité des
mouvements politiques ont pour objectif de réaliser une
transition démocratique. Cette aspiration à une évolution démocratique
est exprimée par l’immense majorité du peuple espagnol qui
montrera à l’occasion des consultations électorales sa préférence
pour les partis modérés. Le consensus qui va s’instaurer entre
les grands partis politiques va avoir pour objectif de permettre
la réalisation des réformes nécessaires pour parvenir à
stabiliser la démocratie. Ce consensus aura pour conséquence de
cantonner le domaine des polémiques dans les premières années
de la transition, permettra de donner plus de poids à
l’adoption de lois importantes telles que la loi
d’organisation de la défense de 1980 ou bien la loi de
programmation militaire de 1982. L’accord qui se fait autour des
grandes options : consolidation de la démocratie, ouverture
sur l’Europe, a pour mérite de réduire les possibles
excroissances du discours politique par où pourraient
s’engouffrer des initiatives visant à déstabiliser ou remettre
en cause le processus de démocratisation. Ce consensus avait des
limites spatiales et temporelles étant donné la présence
d’importantes forces représentant des courants politiques dont
l’expérience a montré leur caractère inconciliable :
d’un côté une droite libérale (l’UCD) et un courant
conservateur "Alliance Populaire", celui-ci
insuffisamment affranchi ou démarqué de la tradition autoritaire
incarnée par le franquisme ; de l’autre la social-démocratie,
représentée par le PSOE. Si en 1982, le PSOE prend la
responsabilité historique de rompre ce consensus c’est parce
qu’il considère qu’il est devenu la grande force politique
qui va enfin pouvoir réaliser les réformes qu’impose la
nouvelle situation politique de l’Espagne. Ce n’est donc pas
sur des bases idéologiques qu’il est porté au pouvoir en 1982
mais parce qu’il est considéré comme le grand courant
modernisateur que l’Espagne attend. L’idée parfois avancée
que les élections de 1982 ont porté au pouvoir les vaincus de la
Guerre Civile doit être relativisée car si c’est vrai au plan
symbolique, le PSOE de 1982 n’a que peu à voir avec celui de
1936. En 1982 le programme du PSOE est un programme modéré qui
ne propose guère de nationalisations, mis à part celle du réseau
des lignes électriques, et son programme économique n’envisage
aucune relance par la consommation mais propose une politique
d’austérité. Si l’on met à part la question de l’OTAN,
les nombreuses réformes touchant à la politique de défense qui
sont menées dès la première législature 1982-1986 traduisent
une volonté de modernisation qui ne marque aucune rupture avec le
sens des réformes engagées ou prévues au cours des législatures
précédentes par les gouvernements de centre-droit. Cette absence
de radicalisme du PSOE se retrouve dans certaines des déclarations
de ses principaux dirigeants et c’est Felipe Gonzalez qui déclarait
en 1984 : "Franco a été le protagoniste d’un épisode
très dur de notre passé, mais il appartient déjà à
l’histoire de l’Espagne. Et nous ne pouvons pas effacer
l’histoire. Il me paraît ridicule de chercher à renverser les
statues de Franco" 30.
parti dominant, malgré l’érosion inhérente à l’exercice du
pouvoir, son hégémonie sur la vie politique espagnole est telle
qu’il est difficile, dix ans après son arrivée au pouvoir,
d’entrevoir une alternance dans un avenir proche.
une économie
encore fragile et des vulnérabilités sociales
L’argent étant le nerf de la
guerre, la capacité à mener une politique de défense
ambitieuse, l’ambition étant entendue dans le sens de
possibilité de mener les réformes souhaitables, est fortement
influencée par la bonne santé de l’économie. Si certains
commentateurs trop zélés ont vu dans l’Espagne le Japon de
l’Europe sur la seule foi d’un taux de croissance supérieur
à celui des autres pays d’Europe, la réalité mérite d’être
plus nuancée. Ainsi il faut considérer que la nécessité de
rendre l’économie concurrentielle avec les autres pays d’Europe
et les retards de développements, notamment en infrastructures,
ont imposé des rattrapages importants qui atténuent l’impact
de ce différentiel de croissance. L’Espagne lutte aussi depuis
de nombreuses années contre le déficit des dépenses publiques
et le budget de la défense fait largement les frais de la
politique d’austérité. La politique néo-libérale conduite
depuis 1982 a eu des effets très durs sur la société espagnole
qui souffre avec l’Irlande du taux de chômage le plus élevé
d’Europe et cela alors même que les politiques sociales sont en
retard par rapport à la moyenne européenne tandis que la
structure de la société espagnole se rapproche du standard européen
et n’est plus à même de faire jouer les solidarités d’une
société traditionnelle. Les phénomènes de marginalisation
sociale sont très sensibles dans une société qui a vu se
creuser les écarts entre une minorité qui a su tirer parti
d’une logique de profit exaltée et le reste de la population
qui a eu à souffrir des mesures d’austérité.
3.4 - Les
mutations de l’environnement international
Si c’est pour des raisons
essentiellement internes liées
au changement de régime politique que la politique de défense de
l’Espagne devait être redéfinie à partir de 1975, son
adaptation à la nouvelle conjoncture devait se faire sur la base
de conceptions stratégiques qui, comme nous l’avons déjà dit,
venaient de l’extérieur. De ce fait on ne peut sous-estimer
l’influence de l’environnement international sur la redéfinition
de la politique de défense espagnole. En tout premier lieu, à la
période de détente qui avait caractérisé les relations
Est/Ouest au début des années 70 et dont le point d’orgue
avait été la signature de l’accord d’Helsinki en 1972, va
succéder une forte remontée de la tension entre l’Est et
l’Ouest. C’est à partir de 1976 que l’URSS déploie les
missiles SS 20 destinés au théâtre européen. L’entrée des
troupes soviétiques en Afghanistan mettra un terme définitif aux
illusions de la détente. La double décision de l’Alliance
Atlantique de 1979 sur l’installation des euromissiles en
riposte aux SS 20 soviétiques va une nouvelle fois poser la
question de la solidarité atlantique et de sa cohésion et les
gouvernements auront à faire à une forte pression des opinions
publiques surtout dans les pays où les mouvements pacifistes ont
une forte capacité de mobilisation. Tel est le cas de la RFA mais
aussi de l’Espagne qui est encore sur le seuil de l’OTAN car
cette période de turbulence coïncide en Espagne avec le débat
sur l’adhésion à l’OTAN, puis, à partir de 1982, avec le débat
sur le maintien dans l’OTAN, ce qui ne fera que rendre le débat
plus complexe. Le problème de la solidarité entre alliés va
faire réapparaître la question de l’engagement américain pour
la défense de l’Europe, ce qui va faire ressurgir la vieille idée
d’une défense européenne. A partir de 1982, le président
Mitterrand relancera l’Union de l’Europe occidentale (UEO),
considérée comme pouvant servir de base pour une future Europe
de la défense. L’idée recevra un écho largement favorable du
gouvernement socialiste à Madrid puisque celle-ci paraissait
davantage correspondre au vaste et ambitieux projet de
construction européenne et a été vu, tout au moins dans un
premier temps, comme une possible alternative à l’OTAN, ce qui
du même coup justifiait les réticences vis-à-vis de
l’Alliance. C’est d’ailleurs à la suite de l’entrée de
l’Espagne dans l’UEO en 1988 que le ministre des Affaires étrangères,
Francisco Fernandez-Ordoñez, déclarera que la phase constitutive
de la politique de défense de l’Espagne démocratique était
maintenant terminée. C’était compter sans les bouleversements
qui surviennent à l’Est quelques mois plus tard et sans la
guerre du Golfe qui vont imposer une nouvelle phase de réajustements
à une politique de défense qui aurait eu plutôt besoin de temps
pour digérer les réformes subies depuis quinze ans. Parallèlement
à la problématique de la sécurité, l’intégration économique
et politique de l’Europe a opéré un certain nombre d’évolutions
non négligeables. L’Europe des neuf est devenue l’Europe des
dix avec l’entrée de la Grèce puis, à partir du 1er janvier
1992, l’Europe des Douze avec l’entrée du Portugal et de
l’Espagne. L’adoption de l’Acte unique européen puis les
accords de Maastricht donnent à l’Europe une dimension qu’il
était difficile d’imaginer en 1975. La concomitance de ces phénomènes
avec la transformation politique de l’Espagne est d’autant
plus à souligner que les gouvernements qui se sont succédé à
Madrid vont réaffirmer comme ligne constante de leur projet
politique l’ancrage de l’Espagne à l’Europe et à
l’Occident.
4 - Les menaces
et contentieux particuliers affectant l’Espagne
La tentation de ramener tous les
conflits à la dimension Est/Ouest a été réelle au début des
années 80 du fait du regain de tension sur le théâtre européen
lié à l’installation des euromissiles, de l’occupation de
l’Afghanistan par les soviétiques, de leur engagement direct ou
par satellites interposé dans diverses parties du tiers-monde, du
raidissement du régime. Ce débat se retrouve en Espagne au sujet
du conflit du Sahara occidental à propos duquel les socialistes
nient toute tentative de "globalisation" du conflit31.
Le débat sur la redéfinition de la politique de défense va
surtout faire apparaître deux questions qui vont précisément
montrer que celle-ci ne peut être ramenée à la seule vision
otanienne du conflit Est/Ouest. Il s’agit du problème posé par
les enclaves de Ceuta et Melilla, revendiquées par le Maroc, qui
va peser sur la politique interne avant même d’être un conflit
bilatéral, et de la question de la souveraineté du Rocher de
Gibraltar qui fait apparaître un antagonisme intra-occidental. Si
ces deux questions sont aujourd’hui ramenées à une dimension
plus réduite, elles ont eu dans les premières années de la
transition une importance que l’on ne peut sous-estimer dans le
débat interne, par ailleurs elles n’ont rien de conjoncturel ce
qui nous paraît justifier la place que nous leur accordons. Par
contre ce n’est pas le cas du problème canarien. A la suite du
retrait espagnol du Sahara occidental en 1976, les îles Canaries
ont été secouées par une agitation de caractère indépendantiste
qui était fomentée par un mouvement, le MPAIAC, ne bénéficiant
d’aucun soutien réel dans l’opinion publique insulaire et qui
était largement soutenu de l’extérieur par l’Algérie qui
lui a fourni, dans les années 75-78, un appui logistique non négligeable,
ce qui était certainement une façon de faire payer à l’Espagne
la manière dont elle s’était retirée du Sahara, et par les
pays africains "progressistes". Cet accès de fièvre
s’étant rapidement calmé, on ne peut guère considérer
qu’aujourd’hui pèse une menace de quelque peu d’intensité
sur cette région. Le problème canarien ramène à une question
plus générale qui est celle du séparatisme. L’histoire récente
a montré qu’il s’agissait d’un problème délicat pouvant
altérer la stabilité politique du pays. La tentative de putsch
du 23 février 1981 s’explique en partie par le malaise ressenti
dans l’armée du fait de la politique menée par Adolfo Suarez
en matière d’autonomies régionales et qui fut considérée par
l’armée comme pouvant déboucher sur un séparatisme qui aurait
porté atteinte à l’intégrité territoriale dont elle est la
garante. La consolidation de la démocratie fait que cette
question n’est plus aujourd’hui d’actualité. Le terrorisme
basque qui a fait à ce jour plus de 700 victimes, faisant des
forces de l’ordre et de l’armée ses cibles favorites, a représenté
une grande vulnérabilité pour le système politique qui se met
progressivement en place à partir de 1976. Etant donné la gravité
et la durée du phénomène, il s’agit d’une véritable menace
mais depuis la transition les divers gouvernements ont
volontairement éloigné les forces armées de toute implication
directe dans la lutte contre le terrorisme. Il faut voir là la
marque d’une volonté politique affirmée qui témoigne de la
force des conditionnements historiques dans la définition d’une
politique de défense. Les dirigeants espagnols ont considéré
comme un gage de la réussite de la transition démocratique le
fait de maintenir les forces armées le plus loin possible de
toute activité pouvant servir de prétexte à d’éventuelles
implications dans la vie politique interne du pays. Pour cela, le
terrorisme basque, considéré comme un problème de maintien de
l’ordre, a relevé des seules forces de l’ordre : police
et "Guardia Civil". L’affirmation de ce premier
principe a conduit à l’affirmation d’un deuxième postulat
selon lequel les forces armées avaient pour mission d’assurer
la sécurité du pays face aux agressions venant de l’extérieur.
Cette distinction, qui apparaît très catégorique, a une
signification politique évidente qui s’explique par les antécédents
historiques car, dans la plupart des pays occidentaux, l’armée
exerce des fonctions de maintien de l’ordre selon des équilibrages
subtils. Toutefois, un certain nombre de glissements récents
permettent de penser que cette situation sera appelée à évoluer
dans les prochaines années.
4.1 - Le
contentieux sur Ceuta et Melilla : le poids de l’histoire
Quand on parle des enclaves
espagnoles de la côte africaine, il est d’usage de ne citer que
les villes de Ceuta et Melilla. Dans la réalité, les possessions
espagnoles revendiquées par le Maroc sont plus nombreuses et il
faut ajouter à ces deux villes qui seules ont un intérêt économique,
les rochers de Velez de la Gomera, d’Alhucemas et les îles
Chafarines. L’enchevêtrement territorial créé par cette présence
espagnole sur la côte marocaine, héritage d’un processus
historique ancien, porte les germes de situations conflictuelles
et même belligènes qui sont conditionnées par la dynamique de
deux Etats, l’Espagne et le Maroc.
La lutte pour le
contrôle du détroit : une histoire ancienne et tourmentée
Depuis que l’homme a découvert
que le monde ne finissait pas aux colonnes d’Hercule, c’est-à-dire
depuis l’Antiquité romaine, les puissances dominantes ont
constamment recherché à s’assurer le contrôle du détroit de
Gibraltar qui fut, avant le percement du canal de Suez au siècle
dernier, l’unique accès maritime à la Méditerranée ouvert
sur les espaces maritimes océaniques.
Si l’évolution technologique
du XXe siècle a beaucoup diminué l’intérêt stratégique de
posséder les deux rives du détroit pour s’assurer son contrôle,
il n’en fut pas de même jusqu’au XIXe siècle.
Ainsi, le détroit de Gibraltar,
obstacle géographique important, est apparu davantage au cours de
l’histoire, en raison de son importance stratégique, comme un
facteur d’intégration des domaines terrestres qui le jouxtent
que comme un élément de séparation32.
Avant même la prise de Grenade,
en 1492, et donc la fin de la reconquête de l’Espagne par les
rois catholiques, les royaumes de Castille et d’Aragon ainsi que
du Portugal entreprennent leur expansion au-dehors de la péninsule
ibérique.
Au début du XVe siècle, la
position stratégique de la ville de Ceuta attira l’attention
des Portugais qui voulurent en faire le point de départ de leur
lutte contre la piraterie barbaresque. Le 21 août 1415, sous le règne
de Jean Ier du Portugal, Henri le Navigateur s’empara de la
ville. "l’apparence d’une croisade donna un grand
prestige à la conquête d’une ville qui avait toujours été la
tête de pont des invasions musulmanes en Ibérie d’autant plus
que par sa position stratégique, Ceuta commandait le passage du détroit
de Gibraltar" 33.
En 1580, par la réunion des
Couronnes d’Espagne et de Portugal sous Philippe II, les places
portugaises de la côte marocaine deviennent espagnoles.
Toutefois, Ceuta demeurera sous administration portugaise jusqu’à
la séparation des deux royaumes en 1640.
Melilla fut prise en 1497, et rétrocédée
à la Couronne de Castille en 1556, sous Philippe II. "La
conquête des deux villes, situées au nord du Maroc, était
commandée par une double motivation, à la fois d’ordre
offensif et défensif. Elle entrait d’une part dans le cadre des
recommandations qu’avait faites Isabelle de Castille dans son
testament d’octobre 1504, celle de se porter à la conquête de
l’Afrique et de combattre les infidèles, et d’autre part d’éviter
le retour de l’Islam en Espagne" 34.
Le Penon d’Alhucemas fut cédé
au roi Charles III par le Sultan Gharib Billah en 1560 ;
celui de Velez de la Gomera, occupé par les Espagnols en 1508,
fut reperdu en 1522 avant de devenir définitivement espagnol à
partir de 1564 ; enfin, les îles Chafarines sont occupées
en 1848 par l’Espagne pour s’opposer à une prétention
similaire de la France qui convoitait ces îles, bénéficiant
d’une situation stratégique intéressante à l’embouchure de
la rivière Moulouya, sur la frontière algéro-marocaine.
Une douzaine de traités entre le
Maroc et l’Espagne reconnaissent plus ou moins explicitement la
souveraineté espagnole ou, au moins, des privilèges sur les Présides.
Toutefois, la présence espagnole dans les Places ne fut jamais
pacifique ni incontestée car la reconnaissance "de
jure" de la souveraineté espagnole s’est toujours
opposée à une contestation "de facto" de la
part du Maroc.
L’accord de Protectorat
franco-espagnol de 1912 va mettre un terme à la revendication
marocaine jusqu’à l’indépendance du Maroc en 1956. Pendant
la période du Protectorat espagnol sur le nord du Maroc, de 1912
à 1956, les places joueront un rôle important de tête de pont
pour la pénétration espagnole.
Le régime de port franc instauré
en 1863 va avoir pour conséquence de favoriser la croissance démographique
des Places. Ainsi, en 1889, il n’y a encore que 1 875 habitants
à Melilla mais 17 000 en 190835.
La population totale des Places, qui ne dépasse pas 20 000
habitants à la fin du XIXe siècle ne cessera de croître
jusqu’en 1960 où elle atteint un total de 152 768
personnes. A partir de cette date, s’amorce un reflux
puisqu’en 1981, on ne dénombre plus que 129 313 personnes,
parmi lesquelles environ 24 000 militaires. On doit ajouter
à cette population la présence d’une forte minorité marocaine
qui a tendance à augmenter et qui constitue un moyen de pression
non négligeable pour le Maroc.
Au point de vue administratif,
sous Franco, les places relevaient directement de la présidence
du gouvernement et le plus haut représentant de l’Etat était
un commandant général. Ce n’est qu’en 1980 que le régime
est sensiblement modifié puisque sont nommés à Ceuta et à
Melilla deux représentants du gouvernement pour assister les
commandants généraux. Ce n’est qu’en 1983 que sont nommés
des gouverneurs civils.
La renaissance
contemporaine du contentieux et la montée de la menace
En 1956, au moment de l’indépendance
du Maroc, le territoire de ce pays est entouré par des
possessions espagnoles. Au nord, après la rétrocession de la
zone de protectorat espagnol demeurent les places de souveraineté
de Ceuta et Melilla. La côte atlantique fait face aux îles
Canaries et, au sud, Ifni, Tarfaya ainsi que le Sahara occidental
sont placés sous administration espagnole.
L’accession à l’indépendance
du Maroc marque le point de départ de la revendication
territoriale contemporaine. A partir de 1958, le gouvernement va
faire siennes les revendications territoriales soutenues par l’Istiqlal
qui conduiront à l’affirmation de la thèse du "Grand
Maroc". Cette thèse expansionniste, qui s’appuie sur la
longue période historique où le Maroc fut le seul Etat constitué
de l’ensemble du Maghreb, va bientôt trouver l’appui de
l’ensemble des partis politiques et des syndicats marocains.
Le nationalisme marocain apparaît
donc comme un élément déterminant puisque, si jusqu’à
aujourd’hui le Palais a su rallier l’opinion publique autour
de ce thème mobilisateur à son profit, la survenance d’événements
de nature à ébranler le régime pourrait, dans deux cas de
figure très différents, amener le Maroc et l’Espagne à une
crise aiguë au sujet des places : soit que le roi Hassan
soit amené à élever le niveau de la revendication pour assurer
sa propre survie, soit qu’un changement de régime conduise à
un accroissement de la pression sur les places. Le risque que représente
le nationalisme marocain a été souvent mis en exergue par les
responsables espagnols et notamment par l’ancien ministre des
Affaires étrangères, Fernando Moran36.
Si la revendication territoriale
est devenue un élément moteur du rassemblement national, la
diplomatie marocaine va pratiquer une politique de dissociation
des contentieux et s’efforcera de leur donner des solutions
bilatérales bien que, à des degrés divers, tous ces contentieux
territoriaux aient été soumis aux grandes organisations
internationales et notamment l’ONU.
A partir de 1975, le conflit du
Sahara va déterminer les relations inter-maghrébines et c’est
comme moyen de pression en fonction de ses objectifs au Sahara
qu’Hassan II décide de jouer son autre moyen de pression
important : la revendication de Ceuta et Melilla et autres
possessions espagnoles de la côte méditerranéenne37.
Début janvier 1975, le Maroc
demande au président du "Comité des 24" de l’ONU
d’inclure les enclaves de Ceuta et Melilla dans la liste des
territoires non autonomes afin que le Comité Spécial examine sa
situation coloniale à la lumière de la Résolution 1514 - XVe
Assemblée générale. La question est demeurée en l’état.
Le semi-échec de la diplomatie
marocaine devant l’ONU sera compensé par l’appui que Rabat
obtiendra de nombreuses instances internationales qui avaient
refusé leur appui sur la question du Sahara : cette même
année 1976, le Conseil des ministres de l’OUA, les ministres
arabes de l’information, le secrétariat de l’Union des
avocats arabes, le Conseil de la ligue arabe, la Conférence
islamique, la Conférence des ministres des Affaires étrangères
des pays non-alignés, donnent leur soutien à la revendication
marocaine.
Les résolutions de la Ligue
arabe, de l’0UA et des Pays Non-alignés sont remarquables dans
la mesure où cela signifie que la quasi totalité du tiers-monde,
c’est-à-dire la majeure partie de la communauté
internationale, soutient la revendication marocaine sur les
"places de souveraineté"38.
La revendication marocaine de
Ceuta et Melilla n’a pas connu tous les développements
qu’elle aurait pu avoir au sein de l’Organisation des Nations
Unies, essentiellement pour des raisons tactiques de la part de la
diplomatie marocaine. Car la rencontre du roi Hassan II et du général
Franco en 1962 conduira à la dissociation de la revendication :
Ifni et Sahara d’une part, les enclaves de Ceuta et Melilla étant
laissées de côté. C’est le fameux "Esprit de
Barajas" visant à trouver des solutions bilatérales négociées
aux contentieux territoriaux entre les deux pays. Par la suite, on
constate que la solution qui se dégage au Sahara à la fin 1974
et qui est défavorable à la thèse marocaine de l’annexion,
incite le Maroc à reposer le problème de Ceuta et Melilla devant
le Comité des 24 de l’ONU. Cette revendication, qui pourrait
donc paraître conjoncturelle de la part du Maroc, est en fait une
constante de la diplomatie marocaine.
A partir de 1976, le roi Hassan
II établit une analogie entre la situation de Gibraltar et Ceuta
et Melilla qui, selon lui, doivent connaître une évolution
parallèle. Lors d’une visite officielle à Paris en novembre
1976, Hassan II formule ainsi sa doctrine qu’il répètera et
maintiendra jusqu’en 1986 :
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"Je
suppose qu’un jour l’Angleterre, logiquement,
devra restituer Gibraltar à l’Espagne. Si les
Anglais restituent Gibraltar à l’Espagne, cette
dernière devra nous restituer Ceuta et Melilla. Dès
que les Espagnols obtiendront Gibraltar, immédiatement,
automatiquement, nous obtiendrons Ceuta et Melilla.
Aucune puissance ne pourra permettre que l’Espagne
possède les deux clefs du même détroit".
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