Chapitre Deux

Le constituant a voulu affirmer que la monarchie appartient à l’essence de l’Etat espagnol, ce qui s’explique par les circonstances historiques de la transition. Pourtant on aurait pu penser qu’un débat plus virulent sur la forme de l’Etat ait pu s’instaurer, remettant en cause le principe de la Monarchie au profit de la République qui était la forme de l’Etat avant le soulèvement militaire de juillet 1936. Par l’adjonction du qualificatif "parlementaire", le constituant a voulu montrer sa détermination à garantir une forme de régime, le régime parlementaire¹.

Ces principes fondamentaux ont conduit à cantonner étroitement les attributions de la Couronne, ce qui ne veut pas dire que le Roi ne joue pas un rôle très important dans la vie politique espagnole. Certaines compétences relèvent du Roi comme organe symbolique et représentatif et d’autres dépendent du Roi agissant sous le contrôle du gouvernement qui assume la responsabilité des actes royaux².

Cette organisation de l’Etat détermine clairement que la totalité du pouvoir exécutif revient au gouvernement. Elle comporte d’importantes conséquences pour la direction de la défense nationale. La bicéphalie organique ne se traduit pas par une répartition des compétences entre le Roi et le gouvernement, mais au contraire par la responsabilité exclusive de ce dernier et la concentration des compétences au profit du président du gouvernement.

La Constitution de 1978 se limite à stipuler dans son article 97 :

L’article 98 établit que le président du gouvernement dirige l’action de celui-ci. Une loi du 28 décembre 1978 se limitait a réaffirmer que le gouvernement détermine et dirige la politique de défense et assure son exécution tandis que "le président du gouvernement dirige et coordonne l’action de celui-ci en matière de défense" et "exerce les fonctions de direction de celle-ci qu’il se réserve expressément ou qu’il exerce directement". Le même article lui reconnaît explicitement la direction de la guerre.

Le principal mérite de cette loi réside en fait dans l’aménagement des relations entre les différents organes et autorités responsables qui ont à s’occuper de défense nationale. Son adoption répondait a la nécessité de combler un vide juridique et sa durée de vie montre bien son caractère provisoire puisqu’elle va être remplacée un an et demi après par la loi organique de la défense du 1er juillet 1980.

La loi de 1980 obéit avant tout à la nécessité d’adopter une loi organique qui fixera les bases de l’organisation militaire, conformément au mandat constitutionnel de l’article 8. Mais le souci d’harmoniser et de donner une cohérence à la hiérarchie des normes juridiques touchant à la défense a conduit le gouvernement à intégrer dans cette loi les grands principes de l’organisation de la défense nationale, qui sont par nature plus généraux que ceux régissant la seule organisation militaire.

Pour le ministre de la Défense, Agustin Rodriguez Sahagun, l’adoption de cette loi doit en plus affirmer de façon nette le principe de "la subordination de l’organisation militaire, la subordination de l’instrument militaire, la subordination du potentiel militaire au pouvoir civil, représenté par le gouvernement légitime de la Nation" ³.

En fait, cette loi va se contenter de reprendre les formulations de la loi de 1978 sans y apporter de modifications. Il revient au gouvernement dans son ensemble de formuler et proposer les lignes générales de la politique de défense qui seront débattues par les Cortes, fixer la politique militaire, ses objectifs et assurer son exécution, approuver les propositions que soumet la Junte de défense nationale, approuver les programmes économiques et financiers à soumettre aux Cortes et proposés par le ministre de la Défense, approuver le Plan stratégique inter-armées (PEC) sur proposition du ministre de la Défense, approuver le Plan logistique de haut niveau proposé par le ministre de la Défense, approuver les Plans ministériels de défense, diriger l’administration militaire.

Les dispositions concernant le président du gouvernement se limitaient à reprendre la formulation constitutionnelle : "Le président du gouvernement dirige et coordonne l’action de celui-ci en matière de défense" (article 8 de la loi de 1980).

Les attributions du ministre de la Défense demeurent également assez imprécises et ne sont qu’une reprise du principe énoncé précédemment : "Le ministre de la Défense est chargé d’ordonner et coordonner directement la politique de défense et de l’exécution de la politique militaire correspondante" (article 10 de la loi de 1980).

Cet article ajoute que ses fonctions de direction de la politique de défense sont des fonctions déléguées qui touchent aux matières que ne se réserve pas le président du gouvernement ou que celui-ci n’a pas déléguées à un vice-président chargé des questions de défense. Le législateur de 1980 a perçu cette organisation comme transitoire car le gouvernement annonça qu’elle serait développée par deux nouvelles lois, l’une d’organisation de la défense, l’autre de l’organisation militaire, la loi de 1980 étant considérée uniquement comme fixant des principes fondamentaux, ce qui apparaît dans son intitulé. En fait, ces deux lois n’ont jamais vu le jour.

Il faut, pour comprendre le caractère incomplet de la loi de juillet 1980, restituer celle-ci dans son contexte et rappeler qu’à peine cinq ans après la disparition de Franco la démocratie est encore mal consolidée et, peut-être, à l’époque où cette loi a été adoptée, il était difficile d’aller au delà sans risquer de mécontenter une partie de l’institution militaire particulièrement sensibilisée à ce moment là par le terrorisme basque et les autonomies régionales. Il faut aussi rappeler qu’à peine six mois après va avoir lieu la tentative de putsch du colonel Tejero.

Cette réforme ne pouvait intervenir que dans un contexte où la démocratie était davantage affermie car elle représente surtout un pas important dans la consolidation du pouvoir civil dans le processus de prise de décision en matière de défense.

Etait-il nécessaire de procéder à cette clarification par la réforme de la loi ou bien eût-il été préférable de laisser évoluer le système par la pratique sans avoir recours au pouvoir normatif ?

On doit remarquer l’importance de cette réforme qui ne se ramène pas à un simple aménagement des responsabilités mais voit son caractère solennel confirmé par le rang du texte puisqu’il s’agit d’une loi organique.

Le gouvernement part de la constatation de l’insuffisance et de l’ambiguïté dans la délimitation des responsabilités dans la loi de 1980 et de la nécessité de remodeler les structures de décision en matière de défense en les alignant sur le modèle des autres démocraties occidentales. Il s’agit là de l’argumentation explicite dont va se servir le gouvernement⁴. Cette conception va être partagée par la majorité des forces politiques, à l’exception du Parti Conservateur, Alliance Populaire, dont le secrétaire général, Jorge Verstrynge, va formuler des critiques importantes. Selon le journal Diario 16, ces critiques représentaient pour certaines le point de vue d’une partie de l’armée qui aurait notamment mal ressenti la restructuration de son organe supérieur de commandement, la Jujem et la création du chef d’état-major, le Jemad⁵. Pour ce qui concerne le renforcement des attributions du président du gouvernement, Jorge Verstrynge va dénoncer la tendance à la présidentialisation⁶.

En fait il y a deux discours dans le débat qui a précédé cette loi. L’un, explicite, qui est soutenu par le gouvernement et repris par une majorité de partis politiques, qui consiste à dire que la réforme s’impose pour harmoniser les structures supérieures de la défense espagnole avec celles des autres pays occidentaux, ce qui tend à banaliser cette réforme en la présentant comme normale. Mais il ne faut pas oublier qu’une telle réforme touche à cette institution bien particulière que sont les forces armées. La réforme de 1984 a un objectif très affirmé de renforcement de l’autorité du pouvoir civil. Devant les Chambres, cet aspect a été relativement escamoté.

L’ensemble du débat va se centrer sur des discussions techniques sur lesquelles le député communiste Perez Royo formule ce jugement :

La presse va se faire l’écho d’une telle approche et en particulier Cambio 16 qui titre, en novembre 1983 :

Par son importance, cette réforme apparaît décisive dans la consolidation du régime démocratique espagnol. Si l’attachement aux principes démocratiques représente le moteur de ces réformes, les débats qui président à leur adoption témoignent d’une volonté de conciliation qui ne laisse aucune place à la diatribe contre l’institution militaire. Il s’agit là d’un fait constant du comportement politique espagnol depuis la transition.

L’article 8, alinéa 1 du titre I de la loi de la défense nationale et de l’organisation militaire établit parmi les fonctions du président, la direction de la politique de défense, son autorité pour ordonner, coordonner et diriger l’action des forces armées.

Ces compétences sont déléguées par l’article 10 au ministre de la Défense, tandis que la loi de 1980 se bornait à accorder la direction de la politique de défense au gouvernement dans son ensemble (article 7 de la loi du 1er juillet 1980).

Le président du gouvernement assure la direction de la guerre (article 8), comme le reconnaissaient déjà les lois de 1978 et de 1980, mais ce même article lui reconnaÎt également la capacité de formuler des directives pour les négociations internationales et la définition des grandes orientations de la stratégie et de la politique militaire.

Enfin, un troisième alinéa, quelque peu redondant, confirme que le président du gouvernement définit les grands objectifs stratégiques et approuve les plans qui dérivent de cette mission, ce qui, dans la pratique, se traduit par l’approbation du plan de défense nationale et par un rôle prééminent dans l’approbation du Plan stratégique inter-armées (PEC). Selon les termes de cet alinéa, le président du gouvernement est responsable de la répartition générale des forces et des mesures destinées à satisfaire les nécessités des armées. Le rassemblement des compétences dans ce domaine sur la personne du président du gouvernement se fait au détriment du gouvernement et au détriment des attributions que possédait la Junte de défense nationale (JDN), la Junte se trouvant reléguée au rang de simple organe consultatif.

Cependant, l’accroissement des compétences du président du gouvernement demeure pour une large part théorique, car la loi de 1984 ne prévoit en aucune manière la création d’un organe exécutif chargé des questions de défense nationale à ses côtés. Au contraire, la loi prévoit expressément une délégation de ses compétences au profit du ministre de la Défense dans la direction de la politique de défense, ce qui fait apparaître l’élargissement des attributions de ce ministre, comme encore plus importantes que celles du président du gouvernement.

On doit remarquer toutefois que ces dernières années ont vu se constituer, au sein du Cabinet de Felipe Gonzalez, un groupe de travail chargé d’étudier les problèmes stratégiques et de défense. Cette structure paraît peu développée. L’objectif poursuivi aurait été initialement de constituer un noyau d’experts civils autour du président du gouvernement chargé de contre-balancer la sur-représentation des militaires dans le processus de prise de décision en matière de défense.

La suprématie des prérogatives dont jouit le président du gouvernement dans le domaine de la défense est tempérée par la place du Roi qui a joué, depuis la transition, un rôle important, tenant beaucoup plus à son engagement personnel qu’aux pouvoirs extrêmement limités qui lui sont reconnus par l’ordonnancement juridique.

Cette suprématie pourrait également être tempérée par les pouvoirs importants dont dispose le ministre de la Défense.

Pour comprendre le rôle du roi dans le domaine de la défense, il faut prendre en compte deux dimensions : l’institution monarchique et ses attributions, mais aussi considérer le poids spécifique du roi qui tient à la personnalité de Juan Carlos et au rôle décisif qu’il a joué dans la vie politique pour assurer le passage en douceur des institutions franquistes à une monarchie parlementaire.

Un tel phénomène peut paraître paradoxal en cette fin de XXe siècle où, tout au moins en Europe, l’institution monarchique dans les pays où elle subsiste se trouve étroitement cantonnée. Mais, "que dire de Juan Carlos, de cette monarchie espagnole dont la restauration, il y a un peu plus de dix ans, restera sans doute parmi les plus belles légendes de ce siècle ?... Il n’y a plus dans ce pays de parti républicain, et la monarchie, pour la première fois depuis des décennies, est définitivement sortie du champ des polémiques" ¹⁰.

Le lendemain du putsch manqué du 23 février 1981, le dirigeant communiste Santiago Carrillo témoignait sa reconnaissance au roi Juan Carlos en déclarant : "Sire, vous nous avez sauvé la vie" ¹¹. Ce prestige du roi à l’intérieur de l’Espagne se retrouve sur la scène internationale comme l’illustre parfaitement ce propos du président de la République du Portugal, le socialiste Mario Soares : "Le suffrage universel donne l’autorité morale et politique pour influencer les grandes décisions. Je suis républicain, mais je vous donne l’exemple du rôle joué par le roi Juan Carlos d’Espagne. Un rôle d’arbitre, de modérateur, de garant de la stabilité du pays" ¹².

Pourtant : "Prince héritier, choisi par Franco pour assurer après lui la continuité de son régime, Juan-Carlos déplaisait à la Gauche pour son apparente soumission au caudillo. Il irritait les monarchistes orthodoxes qui le soupçonnaient quand ils ne l’accusaient pas de déloyauté à l’égard de son père, Don Juan, comte de Barcelone. A Madrid, l’homme de la rue se gaussait de ce prince qui paraissait si timide et gauche dans les cérémonies officielles aux côtés de Franco" ¹³.

Mais l’intéressé lui-même n’a-t-il pas déclaré : "Si on m’avait affirmé en novembre 1975 que je serais encore roi en 1984, je n’aurais pas pris le pari..." ¹⁴.

La vitalité de la démocratie espagnole apparaît indissociable de la stature personnelle du chef de l’Etat, le roi Juan-Carlos, qui, au cours des dix premières années de son règne, a clairement affiché son engagement démocratique. Ceci lui confère une autorité morale très forte mais aussi un poids politique que ne lui reconnaît pas la Constitution.

L’article 56 reconnaît le roi comme chef de l’Etat, symbole de son unité et de sa permanence. Il a un rôle d’arbitre et tempère le fonctionnement régulier des institutions mais n’est pas responsable, puisque ce sont les personnes qui contre-signent les actes du roi qui sont responsables et tous les actes du roi sont soumis à contreseing (article 64, alinéa 1), ce qui limite de façon notoire le pouvoir de nomination aux emplois militaires qui lui est reconnu par la Constitution.

Dans le domaine de la défense, le pouvoir le plus important est le commandement des forces armées (article 62, alinéa 4), mais il s’agit d’un pouvoir formel et il n’exerce pas une autorité directe au sein de l’armée, ses actes doivent être relayés par les autorités supérieures de la voie hiérarchique de commandement militaire. Le roi n’est donc pas un généralissime comme l’était le général Franco.

Les diverses lois d’organisation de la défense ont consacré la reconnaissance des attributions du roi, notamment l’article 5 de la loi de 1980, et l’on remarque que la loi de 1984, qui renforce les attributions du gouvernement, n’utilise pas le terme commander (mandar) bien qu’elle reconnaisse à celui-ci qu’il exerce son autorité pour ordonner (ordenar), coordonner et diriger l’action des forces armées (article 8, alinéa 1 de la loi de la défense nationale de 1980, modifiée par la loi de 1984). L’emploi du verbe "mandar" aurait posé, du point de vue de la seule technique juridique, un problème de constitutionnalité, mais le législateur a manifesté également sa volonté de ne pas remettre en cause le "magistère moral" qu’exerce le roi dans la vie politique espagnole et qui, dans la période 1976-1981, a pesé de tout son poids dans les relations avec l’armée. Ce lien entre le chef de l’Etat et l’armée est aussi le témoignage d’une tradition historique qui a montré, au cours des deux derniers siècles, que le dialogue direct entre la Monarchie et l’institution militaire était l’un des axes essentiels de la vie politique¹⁵. Cette tradition d’un lien direct chef de l’Etat/armée a été renforcée par le régime franquiste puisque le général Franco détenait en sa personne la double condition d’interlocuteur naturel et de chef charismatique de l’armée.

En outre, le roi préside la Junte de défense nationale (JDN) lorsqu’il participe à ses travaux, ce qui le place dans la situation curieuse de président d’un organe ayant une compétence consultative à l’égard du gouvernement. Mais il faut ajouter que depuis la réforme de 1984 qui a consacré la prééminence du président du gouvernement en matière de direction de la politique de défense, cet organe (la JDN), en raison de ses prérogatives et de sa composition, n’a qu’un rôle accessoire alors que dans la période 1978-1983 ses prérogatives ainsi que sa composition auraient pu lui faire jouer un rôle non négligeable. Mais on ne peut dédaigner par ailleurs l’hypothèse avancée selon laquelle cet organe constitue le cadre idéal dans lequel le souverain peut exercer son influence politique sur les hautes personnalités qui en font partie et c’est peut-être là sa véritable fonction dans une monarchie parlementaire¹⁶.

Etant donné la jeunesse de la démocratie espagnole et l’ampleur des mutations qui ont caractérisé la période, l’évaluation du rôle du souverain en matière de politique de défense ne peut être présentée de manière statique mais plutôt sous forme de tableau avec d’un côté le bilan et d’un autre les perspectives d’avenir.

S’agissant du bilan, on peut dire que son poids est incontestable. Dans la période délicate allant de 1976 jusqu’à 1982, on peut estimer avec certains que : "son atout maître — et l’on ajoute "heureusement, sans cela..." dans son entourage — (a été) son titre de chef suprême des forces armées. Il a fait ses classes militaires dans les trois armes, et a conservé de cette époque des amitiés précieuses parmi des cadets devenus commandants. Cela l’a aidé pendant cette nuit dramatique du 23 au 24 février 1981 où, accroché à son téléphone, il appelait les garnisons les unes après les autres pour imposer le respect de la loi et de l’ordre" ¹⁷.

En outre, le roi Juan-Carlos qui tient sa légitimité vis-à-vis de l’armée de sa qualité de successeur désigné par le général Franco, a su mener une véritable politique personnelle comme en témoignent les discours prononcés devant les forces armées qui montrent son désir d’apparaître comme le premier soldat d’Espagne et son souci d’établir un dialogue direct avec ses "camarades" sur la base des valeurs partagées. L’Infant d’Espagne, le prince Felipe, fils aîné de Juan-Carlos, a suivi le même parcours que son père et est passé par les trois académies militaires, ce qui montre le souci de préserver ce dialogue entre la Couronne et l’armée.

Par ailleurs, si tous les actes du roi sont soumis à contreseing, il a été souvent avancé que celui-ci avait joué un rôle décisif dans la politique de nomination aux postes de responsabilité militaire, ce qui témoigne encore une fois de son rôle dans le processus de transition politique espagnol.

On peut penser que la stabilisation de la démocratie, allant de pair avec l’éloignement de la menace d’interventionnisme militaire, conduira à un cantonnement du rôle du roi et à l’affirmation de la suprématie du chef de l’Exécutif en matière de défense. Cette évolution tendrait à faire disparaître l’idée que la Monarchie pourrait demeurer détentrice de pouvoirs potentiels en tant que "magistrature de crise" ¹⁸.

Au-delà des prérogatives qui lui sont conférées par l’ordonnancement juridique, son autorité va être liée à la pratique et donc au fonctionnement régulier des institutions. L’existence d’un ministre de la Défense en Espagne est récente. Il naît avec le décret du 4 juillet 1977 portant restructuration de l’administration centrale de l’Etat. Ceci veut dire que l’évolution de ses prérogatives ne peut être dissociée du processus de consolidation des institutions démocratiques et de l’affermissement de l’autorité du pouvoir civil.

En 1978, il s’agit de doter l’Etat d’un organe centralisé chargé des questions de défense, calqué sur le modèle dont disposent les autres pays occidentaux. Il semble que la création d’un ministère de la Défense ait été souhaitée par les forces armées. C’est l’avis notamment du général Gutierrez Mellado¹⁹. Pendant les près de quarante ans que dura le franquisme, il n’exista aucune structure centrale de coordination entre les trois armées et celles-ci dépendaient directement du chef de l’Etat. L’autonomisation de chaque armée favorisée par la division en trois ministères militaires avait conduit à une superposition des organes qui ne rendait pas facile une réorganisation au sein d’une structure centralisée. La capacité de résistance de l’institution militaire dans son ensemble, certainement due en très grande partie à un réflexe corporatiste mais liée aussi au risque potentiel que représentait la tentation d’intervention en politique généralement accordée aux forces armées, rendait la tâche d’un ministre de la Défense particulièrement ardue car celui-ci avait à affronter un groupe réticent à l’égard des évolutions qu’allait connaître le régime politique espagnol. Car le fait que les forces armées dans leur ensemble aient souhaité la création d’un ministère de la Défense ne signifie pas que celles-ci aient accepté les orientations qui lui furent données au moment de sa création.

Un personnage né de la transition démocratique...

Son accession à l’age de la majorité responsable est liée à la consolidation du régime démocratique et l’acceptation de ses institutions par l’armée. Pour le général Gutierrez Mellado, à l’époque de sa nomination au poste de vice-président pour les affaires de défense régnait une grande incertitude : "Nous savions que tout bougeait mais nous ne détections pas un grand enthousiasme pour les transformations qui plus ou moins s’annonçaient... Ce que je regrette, c’est que je voyais le temps de travail consacré spécifiquement à la défense réduit de façon trop fréquente, par l’obligation d’avoir à m’occuper de certains incidents qui demandaient des décisions urgentes et graves. Je passais des jours entiers sans pouvoir me consacrer à quelque chose d’utile et de constructif face à une série de graves problèmes qui n’auraient pas dû se produire" ²⁰.

Dans ce contexte difficile, l’apparition du ministre de la Défense revêt une grande importance puisqu’il s’agit de faire accepter les nouvelles institutions. L’importance symbolique du ministre de la Défense va donc bien au-delà des attributions que peuvent lui conférer spécifiquement les textes légaux car il s’agit ni plus ni moins que de la proclamation du principe de subordination de l’institution militaire au pouvoir civil. Le décret du 4 juillet 1977 de création du ministère de la Défense, qui d’ailleurs s’inscrit dans un processus plus vaste de restructuration de l’administration centrale de l’Etat, se limite à énoncer ce principe, s’agissant des attributions du ministre de la Défense : (il) "exercera toutes les fonctions de direction de la politique de défense que ne se réserve pas ou n’exerce pas le président du gouvernement, ainsi que celles se rapportant à la JUJEM que celui-ci lui délègue expressément" (article 2, alinéa 2).

Cette formulation place explicitement le ministre de la Défense à la charnière de l’organisation politico-militaire. Elle montre le luxe de précautions dont s’est entouré le gouvernement pour circonscrire tout risque d‘"autonomisation" de la JUJEM. En vertu de l’article 2 du décret du 8 février 1977 créant la JUJEM, celle-ci est soumise à l’autorité politique du président du gouvernement ; le décret de création du ministère de la Défense prend soin de préciser que ce lien de soumission à l’autorité politique s’exerce également à l’égard du ministre de la Défense.

On doit remarquer par ailleurs le caractère redondant des dispositions juridiques ayant pour vocation d’affirmer la subordination de l’autorité militaire au pouvoir civil, puisque le Haut état-major ne sera dissout que par une loi du 19 mai 1980 et que le président de la JUJEM exercera jusqu’à cette date les fonctions de chef du Haut état-major. Ceci se traduit par la soumission du président de la JUJEM à l’autorité directe du chef de l’Etat, le roi Juan-Carlos, et à l’autorité directe du président du gouvernement, sans compter l’article 2 du décret du 4 juillet 1977 qui le place sous l’autorité politique du ministre de la Défense. Au-delà de la cohérence de ces dispositions, il faut voir dans ce souci de ne pas laisser de vide juridique la volonté de limiter au maximum toute possibilité d‘"autonomisation" des militaires.

L’innovation la plus importante de cette loi va être de placer la Junte des chefs d’état-major (JUJEM), organe supérieur de la chaîne de commandement militaire, sous l’autorité du ministre de la Défense qui exerce cette fonction par délégation explicite du président du gouvernement. Le ministre de la Défense est également chargé de fonctions de coordination de la politique de défense et d’exécution de la politique militaire.

Il convient de préciser que la loi organisant la défense était apparue à l’ensemble de la classe politique espagnole comme une nécessité et qu’elle est adoptée avec les votes de l’opposition socialiste à une époque où le président Adolfo Suarez commence à avoir des difficultés à gouverner. Il démissionnera six mois plus tard et le coup d’Etat de Tejero interviendra le 23 février 1981. Il est très difficile d’évaluer quel fut le rôle du ministre de la Défense à ce moment-là. Agustin Rodriguez Sahagun, qui fut ministre de la Défense d’avril 1979 jusqu’à la démission d’Adolfo Suarez en janvier 1981, a donc eu le privilège d’être le premier ministre civil de la Défense de l’Espagne démocratique. Sa nomination avait en soi une forte valeur symbolique puisqu’il succédait à un militaire, le général Gutierrez Mellado. Homme de confiance d’Adolfo Suarez, son action a été fortement limitée par les faiblesses des structures du ministère de la Défense qui venait à peine d’être créé deux ans auparavant et surtout par la situation politique difficile qui n’a pas permis d’engager les réformes nécessaires à cette époque-là au sein des forces armées.

En 1979, Agustin Rodriguez Sahagun définissait comme objectifs de son action à la tête du ministère la nécessité de transformer celui-ci, qu’il qualifiait d’inter-armées, en un véritable ministère de la Défense. Il considérait également comme primordial d’introduire de nouvelles techniques d’administration et de gestion "dans cette grande entreprise que sont les forces armées et la défense nationale" ²¹. Venait ensuite comme troisième objectif la restructuration de l’industrie d’armement et enfin, uniquement en quatrième position, la définition d’une politique de défense.

Son successeur, Alberto Oliart, est quand à lui un technocrate qui assumera la charge sous le gouvernement de Leopoldo Calvo Sotelo, c’est-à-dire de février 1981 jusqu’à octobre 1982. Dans une conjoncture politique difficile, marquée par l’adhésion à l’OTAN et l’effondrement de l’UCD, son rôle fort discret sur la scène publique n’en sera pas moins très important. Il va notamment introduire la rationalisation économique et engager la réforme des industries d’armement. C’est sous sa gestion qu’est adoptée l’importante loi de programmation militaire de 1982. La rationalisation économique va également impliquer un renforcement des considérations politiques et industrielles dans le choix des matériels d’armement, ce qui veut dire aussi une réduction de la prépondérance des militaires.

... qui n’a cessé d’être renforcé

L’arrivée au pouvoir des socialistes en octobre 1982 a montré que l’alternance fonctionnait en Espagne et le spectre du coup d’Etat s’est éloigné. On assiste, à partir de 1983, à une accélération des réformes dans le domaine militaire et de la Défense.

La loi du 5 janvier 1984 consacre un renforcement notoire des attributions du ministre de la Défense. Pour le gouvernement, il s’agit de "renforcer et clarifier les capacités des organes individuels de décision et d’autorité" ²² qui sont plus adaptés à la spécificité militaire. Ceci soulève le problème de l’articulation du politique et du militaire : "la question se pose de savoir si cette articulation du politique et du militaire permet de caractériser le système politique, dans la mesure où elle constitue une modalité essentielle de l’exercice du pouvoir, ou si, au contraire, la spécificité du domaine de la défense implique des structures particulières qui ne pourraient être représentatives du système global" ²³.

Selon les termes de la loi du 5 janvier 1984, le ministre de la Défense est chargé de la direction de la politique de défense (par délégation du président), de diriger et coordonner l’action des forces armées (par délégation du président), proposer au gouvernement les objectifs de la politique de défense, exercer toutes les fonctions qui en découlent et que ne se réserve pas ou n’exécute pas directement le président du gouvernement, ou qui sont expressément déléguées à un vice-président, élaborer, déterminer et exécuter la politique militaire, formuler le Plan stratégique inter-armées (PEC) ainsi que l’Objectif de force inter-armées (OFC) et les soumettre à l’approbation du gouvernement, diriger et coordonner l’acquisition et la gestion des ressources et décider du niveau de production et d’approvisionnement des différents types d’armes et matériels, en accord avec le Plan stratégique inter-armées (PEC), encourager et coordonner la recherche scientifique et technique dans les domaines concernant la défense nationale, diriger, coordonner et contrôler la politique des personnels des forces armées en supervisant l’enseignement militaire et en dirigeant l’action sociale, proposer au gouvernement les programmes économiques et financiers et diriger et contrôler leur exécution, diriger par délégation du gouvernement l’administration militaire.

L’étendue des compétences attribuées au ministre de la Défense en fait "l’organe fondamental de la Défense nationale" ²⁴, au détriment des organes qui auparavant détenaient ces compétences et notamment de la Junte des chefs d’état-majors (JUJEM) qui, dans la réforme de 1984, est ramenée au rôle de simple organe consultatif. Il faut d’ailleurs signaler que le ministre espagnol de la Défense assume des compétences qui, en France, appartiennent au chef de l’Etat, au premier ministre, au ministre de la Défense et au chef d’état-major des armées.

Pour le gouvernement, il s’agit de donner au ministre l’autorité et les compétences suffisantes pour qu’il puisse mettre sur pied un véritable ministère de la Défense en favorisant la création de dépendances fonctionnelles entre les différentes directions du personnel, des matériels, de l’infrastructure, des affaires économiques ainsi qu’entre les trois armées. Une telle explication peut surprendre mais trouve sa justification en Espagne par la nécessité de placer un véritable "homme fort" à la tête de la défense, qui soit à même de mener à bien la mise sur pied d’un véritable ministère qui manquait encore fin 1983 de structures solides.

Mais la réforme de 1984 suppose également un important renforcement du contrôle du pouvoir civil sur la politique de défense et la politique militaire par l’extension des pouvoirs du ministre
au détriment des attributions que possédait la Junte des chefs d’état-major (JUJEM). La JUJEM qui, selon la loi de 1980, était chargée de formuler et de proposer au gouvernement le Plan stratégique inter-armées (PEC) voit cette importante attribution remonter au niveau du ministre. Celui-ci a donc en charge la planification des moyens et des forces qui incombe, dans le système français, au chef d’état-major de la Défense (CEMA). Cette concentration de responsabilités au profit du ministre obéit a une volonté expresse :

Les conséquences sont très importantes puisqu’elles conditionnent les attributions des organes auxiliaires du ministre qui voient leurs pouvoirs extrêmement limités.

Il faut s’interroger sur les conséquences que pourrait avoir la présence d’un véritable "homme fort" à la tête du ministère de la Défense sur le fonctionnement des institutions. Les rapports entre le président du gouvernement et le ministre de la Défense pourraient devenir délicats si était nommé à ce poste une personnalité qui diverge avec le président du gouvernement. Ce qui pourrait être le cas dans un gouvernement de coalition. En France, sous la présidence de Georges Pompidou, on avait assisté à une autonomisation du ministre de la Défense, Michel Debré, sous l’effet d’une double conjonction. C’était un homme qui avait la confiance du président et cette autonomisation était en grande partie due à la forte personnalité de Michel Debré et à son grand intérêt pour les problèmes de défense. L’absence de difficulté que l’on put observer s’explique par le fait que Michel Debré avait la pleine confiance de Georges Pompidou. Mais il pourrait se trouver des situations où ces rapports pourraient devenir conflictuels.

En Espagne, il est difficile pour l’heure de tirer des conclusions qui ne pourraient être que hâtives. On peut observer, jusqu’à aujourd’hui, trois situations spécifiques.

Dans un premier temps, et alors que le ministère de la Défense était embryonnaire, fut nommé un vice-président du gouvernement, chargé des questions de défense, qui était un militaire du grade de lieutenant-général. Ce fut tout d’abord le lieutenant-général de Santiago, puis, après sa démission, le lieutenant-général Gutierrez Mellado. A partir de la création du ministère de la Défense, en juillet 1977, celui-ci cumulera cette fonction de vice-président avec celle de ministre de la Défense. En ces années délicates de transition, la désignation d’un militaire paraissait s’imposer pour servir d’interface entre le gouvernement et les forces armées.

Ce n’est qu’en avril 1979 qu’est nommé un civil, Agustin Rodriguez Sahagun. Il s’agit avant tout d’un proche d’Adolfo Suarez, donc un homme de confiance ayant une fonction hautement symbolique, doté d’une capacité d’organisation. En 1981, Leopoldo Calvo Sotelo le remplace par un technocrate, Alberto Oliart, qui n’a pas d’ambitions politiques mais emploie ses talents d’organisateur pour donner au ministère une structure, pour ce qui touche au secteur économique de la défense : choix des matériels, coordination avec les industries d’armement, planification, programmation, gestion des personnels.

Avec l’arrivée des socialistes au pouvoir s’ouvre une période différente par la situation politique qui apparaît beaucoup plus stabilisée. Mais là encore, on constate que le ministre de la Défense est un proche du président du gouvernement, ce qui est favorisé par le fait que les socialistes disposent de la majorité absolue pour gouverner et que le PSOE apparaît comme un parti relativement monolithique. Alors que le PSOE était dans l’opposition, certaines personnalités telles Enrique Mugica et Javier Solana s’étaient affirmées comme étant des spécialistes des questions militaires. Au moment de la formation de son gouvernement en novembre 1982, Felipe Gonzalez ne fera appel ni à l’un, ni à l’autre pour le portefeuille de la défense mais choisira Narcis Serra, catalan, professeur d’économie et maire de Barcelone, qui n’avait pas affiché jusque-là, du moins publiquement, de prédilection particulière pour les questions militaires. L’un de ses signes particuliers est même d’avoir été réformé et donc de n’avoir pas effectué son service militaire. Malgré les nombreuses et importantes réformes qui ont été menées depuis 1982, le crédit de Narcis Serra ne paraît pas avoir été entamé auprès des militaires. C’est en avril 1992 qu’il est remplacé par M. Garcia-Vargas.

On constate donc que jusqu’à ce jour, les ministres de la Défense que l’Espagne a connus présentent la caractéristique commune de ne pas être de fortes personnalités politiques, d’être des hommes de confiance du président du gouvernement qui œuvrent dans la discrétion. Toutefois, depuis la réforme de 1984, le poids politique du ministre de la Défense est considérable du fait de l’étendue de ses compétences, même si un nombre important d’entre elles lui sont déléguées par le président du gouvernement.

Au moment de la transition, trois paramètres principaux conduisaient les analystes à penser que les forces armées pourraient jouer un rôle majeur : la nature du régime politique du général Franco, l’héritage de l’Histoire et l’organisation des forces armées.

S’agissant du régime politique, en 1976 le souvenir des origines militaires du régime franquiste demeurait très présent et, même si Franco n’eut de cesse, au cours des quarante ans que dura le régime, de cantonner étroitement les forces armées, la symbolique militaire du régime est restée forte : apparitions publiques du général Franco, vêtu de l’uniforme de capitaine général, participation de militaires au sein des plus hautes instances de décision du secteur politique (Conseil des ministres, Cortes organiques) et économique (INI notamment). Par ailleurs, les forces armées étaient présentées comme le pilier des institutions selon l’article 37 de la loi organique de l’Etat de 1967.

Ce rôle potentiel pouvait puiser ses sources dans l’héritage de l’Histoire espagnole puisque les forces armées témoignent, au cours du XIXe siècle et du premier tiers du XXe siècle, d’une longue tradition d’interventionnisme.

A la conjonction de ces deux paramètres il faut en ajouter un troisième qui tient à l’organisation des forces armées sous le franquisme. Organisées en trois ministères militaires, elles bénéficiaient d’une large marge d’initiative dans leurs secteurs respectifs qui trouvait ses limites mais aussi sa justification doctrinale.

A partir du moment où le régime franquiste disparaissait, il y avait donc un risque, déduit de la conjonction de ces trois éléments, de ce que les forces armées interviennent directement dans le débat politique. C’est précisément pour se prémunir contre ce risque que les forces politiques ont accepté la politique dite du consensus dont l’objectif principal était d’affirmer la suprématie du pouvoir civil en réalisant une transition démocratique en douceur. Certains secteurs de l’armée ont montré des velléités d’immixtion dans le jeu politique, en particulier lors de la tentative de coup d’Etat du 23 février 1981 dont il est difficile de mesurer l’étendue des implications dans l’armée ; ou bien en développant la doctrine de l’autonomie militaire car "... la thèse de "l’autonomie militaire" trouvait depuis 1975 un certain écho auprès d’un bon nombre d’officiers, déjà très sensibilisés à tout ce qui serait favorable à la sauvegarde de l’identité militaire. Certains allèrent jusqu’à ébaucher une systématisation de ce que l’on pourrait appeler la "théorie de l’autonomie". C’est ainsi que le lieutenant-général Cabeza Calahorra rédigea une série de trois articles qui furent publiés par le journal conservateur "ABC" vers la fin de l’année 1980. Il y faisait valoir que l’identité militaire, fondée sur des valeurs différentes de celles de la société civile, exigeait la reconnaissance de l’armée comme un pouvoir autonome. Il demandait que l’Institution militaire soit considérée comme un "quatrième pouvoir" au même titre que les pouvoirs exécutifs, législatif ou judiciaire. D’ailleurs, son analyse aboutissait à la demande d’un droit de regard pour l’armée sur les grandes orientations de la politique nationale, il prenait le Conseil de la Révolution portugais comme un exemple à suivre. Il faut noter que l’analyse de Cabeza était fondée sur des considérations idéologiques, négligeant tout argument juridico-constitutionnel.

D’autres militaires, moins engagés idéologiquement peut-être, faisaient valoir que l’article 8 accordait une certaine autonomie d’action à l’armée, oubliant que la Constitution ne fait qu’énoncer des fonctions et qu’elle n’attribue a l’armée aucun pouvoir. La vraie question était celle de savoir qui était compétent pour décider de son intervention, ce à quoi allait répondre le législateur de façon explicite en mettant en œuvre le mandat du constituant contenu dans l’alinéa 2 de l’article 8, qui prévoyait une loi organique définissant les principes de l’organisation militaire²⁶.

On doit cependant observer que ni l’armée, ni des personnalités militaires, n’ont joué un rôle politique comme cela avait été le cas au cours de l’Histoire espagnole depuis le début du XIXe siècle. Mais cela ne veut pas dire qu’en raison du potentiel réel ou supposé d’interventionnisme de l’armée espagnole, celle-ci n’ait pas pesé sur le décideur espagnol. Il faut voir là l’effet d’une "contrainte psychologique", dont on ne peut nier l’existence même s’il apparaît difficile d’en mesurer l’influence réelle.

Le poids des forces armées dans le processus de prise de décision intervient également à un autre niveau et ce d’autant plus du fait de cette "contrainte psychologique". En tant qu‘"organisation" au sens où l’entend Graham Allison²⁷, les forces armées font sentir leur pesanteur bureaucratique sur le processus de prise de décision en faisant valoir des points