Chapitre Trois

L’ESPAGNE DANS LE MONDE : LE SYSTEME D’ALLIANCES

A partir de 1976, la redéfinition de la politique de sécurité est inspirée par la poursuite de deux objectifs essentiels : la nécessité de garantir la sécurité du pays et la recherche d’un statut sur la scène internationale que l’Espagne de Franco ne pouvait se voir reconnaître. Avec la transition démocratique, le redéploiement de la politique extérieure devient un enjeu essentiel du nouveau régime. La légitimité démocratique récemment acquise se traduit avant tout par l’ouverture sur l’Europe et la pleine intégration dans les institutions européennes. La formule désormais fameuse d’Ortega y Gasset : "L’Espagne est le problème, l’Europe la solution" est devenue après 1975 principe d’action politique. L’Europe signifie pour l’Espagne entrer sur un pied d’égalité dans le cercle fermé des pays démocratiques développés et c’est, sauf pour la minorité pour qui le franquisme est un principe d’organisation politique qui doit se perpétuer, la seule alternative pour mettre fin aux démons qui ont accablé l’Espagne au cours des deux derniers siècles et qui ont nom isolationnisme, repli sur soi et conflits sanglants. L’enjeu contemporain de "l’européisation", comme le souligne Fernando Moran, se rattache à un courant profond de la pensée politique espagnole qui naît à l’époque des Lumières et se réclame de leur influence alors même que s’amorce le crépuscule dramatique du XVIIIe siècle. Cette lointaine filiation va produire un phénomène d’amalgame favorisé par les circonstances historiques où "les concepts ‘d'européisation’ et de ‘modernisme’ se rapprochent dans la pensée et dans le langage presqu’à la limite de l’identité" ¹. Ce courant qui s’oppose au traditionalisme exaltant la spécificité espagnole et considéré en 1975 comme porteur de toutes les valeurs régressives de la société, devient une véritable "profession de foi" à laquelle se rattachent tous les courants politiques à l’exception de l’extrême-droite franquiste qui sera balayée dès les élections de 1977. Deux jours après la mort de Franco, le roi Juan-Carlos, dans son premier discours de chef de l’Etat, donne le ton en déclarant : "L’Europe serait incomplète sans une présence espagnole et si l’on oubliait ce qu’ont fait beaucoup de mes prédécesseurs. L’Europe devra compter avec l’Espagne et avec nous, les espagnols, parce que nous sommes des européens. Que chaque partie le comprenne ainsi et que nous en tirions tous les conséquences qui en découlent, c’est une nécessité de l’heure" ². On doit constater que "l’européisme" espagnol dépasse le domaine forcément réducteur de la seule politique extérieure qui n’occupe pas tout le champ du débat politique. L’adhésion à l’OTAN en tant qu’objectif politique est donc reléguée à un deuxième plan, ce qui ne traduit pas l’importance de son impact au niveau du débat d’idées qui s’explique par sa charge idéologique. Car la question de l’OTAN, qui aurait pu être présentée comme une simple alternative militaire à la présence américaine apparaît essentiellement comme une option politico-diplomatique, liée au rétablissement de la démocratie et par conséquent à forte signification idéologique. C’est dans un tel contexte qu’il faut restituer le débat sur l’adhésion à l’OTAN qui aboutit à la signature du traité de l’Atlantique Nord par l’Espagne en 1982 et à la confirmation de cette adhésion par référendum en 1986. Il aura fallu une décennie, 1976-1986, pour que l’Espagne se détermine en faveur de l’Alliance Atlantique, ce qui met bien en évidence le long processus de maturation qui aura été nécessaire et dont l’analyse reste intéressante tant il joue l’effet de révélateur des clivages et des contradictions de la société espagnole. Par un étrange paradoxe, l’Espagne va débattre de l’opportunité de rejoindre l’OTAN à un moment où le regain de tension sur la scène internationale laisse peu de place à des solutions alternatives. Et curieusement, au moment où elle normalise sa situation par rapport à cette organisation, les évolutions de la situation internationale redonnent de la crédibilité à d’autres cadres susceptibles de jouer un rôle en matière de sécurité, qu’il s’agisse de sécurité ouest-européenne avec la revitalisation de l’UEO ou de sécurité pan-européenne avec la CSCE. Le fait est qu’au moment où s’amorce le débat et pendant longtemps, le seul dilemme possible sera l’alliance multilatérale ou le maintien pur et simple du bilatéralisme avec les Etats-Unis car les liens bilatéraux avec la France, avec le Portugal puis ceux qui se nouent avec de nombreux autres pays n’ont pas la même signification ni la même portée. Une autre alternative aurait pu être envisagée, la neutralité, mais elle a été rapidement rejetée. Une constante demeure dans tous ces débats, le souci pour le rang sur la scène internationale.

Le concept de neutralité recouvre dans la pratique une série de situations diverses dont les principales caractéristiques sont liées à leurs déterminants historiques, leur reconnaissance juridique et au type de politique de défense que mettent en œuvre les Etats que l’on peut englober sous ce qualificatif générique de neutres. Une véritable alternative neutraliste en 1975 aurait signifié l’adoption d’un statut qui fasse l’objet d’une reconnaissance internationale, soit en forme expresse, par la voie d’un traité, soit tacite, par l’acceptation de ce statut par l’ensemble des Etats composant la société internationale. Ce statut implique que l’Etat doit s’abstenir de participer à toute guerre qui ne soit pas strictement défensive, ne pas devenir partie à des accords qui pourraient l’amener à participer à un conflit armé, se déclarer en état de neutralité dès que survient un conflit, c’est à dire se placer dans la situation juridique de la neutralité, telle qu’elle a été définie selon le Droit International en période de belligérance. Les conditions objectives définissant le statut de neutralité tendent à montrer que l’adoption d’une telle alternative politique à partir de 1975 aurait représenté un virage à 180° par rapport à la politique suivie jusque là puisque se serait posée la question de la présence militaire américaine qui, depuis la signature du Pacte bilatéral de 1953, implique l’Espagne dans le système de défense occidental.

Pourtant, au moment de la Transition, la tentation neutraliste n’est pas totalement inexistente. A l’issue des premières élections de juin 1977, Felipe Gonzalez déclarait devant les Cortes : "Nous voulons que notre pays adopte une position de neutralité active, en marge des blocs, qui favoriserait une politique de détente et de paix" ³. On verra également des propositions utopiques telles que la création d’un système de défense européen qui pourrait intégrer des pays comme la Suède, la France mais aussi la Suisse et la Yougoslavie⁴. Le Partido Socialista Popular (PSP) de Tierno Galvan, dont est issu Fernando Moran, et la Federacion de Partidos Socialistas (FPS) qui s’opposeront un temps au PSOE et qui finiront par s’y intégrer participeront dans les années 1976-1977 aux conférences de Barcelone et de Malte dont l’objectif était de rechercher une union entre les partis de la rive nord et ceux de la rive sud, destinée à affirmer une indépendance et une opposition par rapport à l’Internationale Socialiste jugée trop européo-centrique, trop pro-israélienne et dominée par les sociaux-démocrates de l’Europe du Nord. Mais à partir de 1978, seul le PCE parmi les partis politiques présents au Parlement prône un statut de neutralité armée.

Mais la tentation du neutralisme au cours des premières années de la Transition ne sera pas le seul fait de l’opposition de gauche puisque le gouvernement donnera certains signes d’indécision quant à la politique à suivre sur le plan international. Certains actes ou déclarations ont permis de penser à une certaine tentation neutraliste. Les manifestations les plus marquantes de cette tendance sont le discours prononcé par le représentant espagnol devant la CSCE lors de la réunion de Belgrade d’octobre 1977 dans lequel il déclarait que "la sécurité pour ce qui concerne en particulier les problèmes régionaux ne peut être une question à régler exclusivement par les grandes puissances", qui fut perçu par les pays neutres et non-alignés comme une manifestation en faveur de la neutralité. On évoque aussi la participation de l’Espagne, avec une représentation de haut niveau, au IVe sommet des pays non-alignés à La Havane en 1979. La réception de Yasser Arafat au palais présidentiel de la Moncloa en 1979 avec les égards dus à un chef d’Etat et dont le symbole reste l’accolade d’Adolfo Suarez au leader de l’OLP suscita perplexité et interrogation. En fait, on ne peut pas véritablement parler de tentation neutraliste et ces événements appellent une autre lecture à laquelle Javier Ruperez, ancien ambassadeur auprès de l’OTAN, donne sa portée et sa signification exacte : "Le Suarez qui donnait l’accolade à Arafat ou envoyait une délégation de haut niveau à la Conférence des non-alignés et paraissait ambigu sur la question de l’OTAN, ne voulait transmettre aucun message autre que celui, très espagnol et "castizo", de faire ce que nous avons vraiment envie. Tout cela évidemment avait des connotations ‘progressistes’, anti-américaines et tiers-mondistes et, si l’on veut, anti-occidentales. Mais j’insiste : la principale explication c’est qu’il était un dirigeant aussi expert dans les couloirs internes du pouvoir qu’éloigné des questions internationales, qui ‘jouait’ avec l’anti-conformisme de l’autonomie… Suarez pensait que par ses attitudes lointaines et réticentes, toujours par rapport à l’Occident, la valeur internationale de l’Espagne en sortait accrue dans ses capacités de médiateur et de contre-poids" ⁵. Nous retrouvons ici ce principe de l’autonomie qui avait déjà permis, dans les années 60, à Fernando-Maria Castiella de mener une politique extérieure qualifiée par certains de "gaullisme à l’espagnole" et que l’on retrouve tout au long du débat sur l’OTAN. On doit d’ailleurs considérer que l’option neutraliste n’a été défendu par aucun secteur de l’administration espagnole. Dans l’armée, mis à part certaines déclarations sans lendemain du général Cano-Hevia⁶, seuls se prononceront les militaires et notamment les marins favorables à l’Alliance Atlantique. Tout au plus peut on accepter l’interprétation de l’International Herald Tribune qui, parlant de l’opposition des partis de gauche à l’option atlantique et de leur supposée inclination pour la neutralité, constatait que "curieusement, les partis de gauche ont des alliés tactiques dans l’institution militaire, particulièrement dans l’armée de Terre. Selon un homme politique espagnol, la Marine est favorable à 150 %, l’armée de l’Air à 110 % et l’armée de Terre à 70 %" ⁷.

Le processus qui a conduit à l’adhésion de l’Espagne au traité de l’Atlantique Nord donne l’impression d’une grossesse difficile qui aurait pu donner naissance à un enfant mort-né. Au sortir de quarante années d’exclusion, les partis politiques qui renaissent à partir de 1976-1977 vont prendre à l’égard de l’Alliance Atlantique des positions radicalement opposées qui contrastent avec l’unanimité dont ils témoignent sur le projet politique global (consolidation de la démocratie, ouverture vers l’Europe) qui permettra aux gouvernements de la Transition de mener cette politique de "consensus" qui va rendre possible ce processus exemplaire de transition en douceur d’un régime autoritaire vers la démocratie parlementaire.

Le débat sur l’OTAN est jalonné de quelques grandes dates qui permettent de lui donner une cohérence alors que la violence des polémiques auxquelles il a donné lieu a souvent laissé l’impression d’une grande confusion.

Selon Javier Ruperez : "Autant ceux qui se sont prononcés en faveur de l’adhésion à l’OTAN que ceux qui s’y sont opposés de façon systématique et même obstinée, sont d’accord sur une chose : c’est la décision qui revêt la plus grande charge idéologique que l’Espagne a pu prendre depuis l’adoption de la Constitution en 1978 et depuis la mort du général Franco en 1975… l’OTAN, et en général toute la problématique de la politique extérieure, ne furent jamais l’une des préoccupations premières des hommes qui firent la transition. Pas davantage, il faut le souligner, de la population. Entre 1976 et 1981, bien qu’avec un plus grand impact du thème à partir de 1979, les priorités sont données à d’autres problèmes urgents : la normalisation intérieure dans ses multiples aspects, la rédaction de la Constitution, les problèmes économiques, le terrorisme… De la politique extérieure seuls apparaissent de façon épisodique les avantages opportunistes qu’elle pourrait apporter. Ce n’est pas une critique, c’est une constatation" ⁸.

L’argumentation développée quant au fond par les partis de gauche, PSOE et PCE, contre l’adhésion a conditionné le processus suivi par les gouvernements de centre-droit. C’est cette constatation que fait Jose-Maria de Areilza : "La proposition de devenir membre de l’Alliance Atlantique inscrite dans les programmes électoraux du centre et de la droite dut être retardée pendant plusieurs années par la conscience qu’avaient les gouvernements centristes qu’une telle mesure pouvait radicaliser les positions de la gauche et détruire le consensus obtenu lors de l’approbation de la Constitution et dans le domaine économique et social" ⁹. Au cours des premiers mois de la transition, c’est-à-dire en fait jusqu’au remplacement du président Arias Navarro par Adolfo Suarez en juillet 1976, le gouvernement va faire plusieurs déclarations favorables à l’adhésion à l’Alliance Atlantique tout en maintenant une certaine ambiguïté ; l’arrivée au pouvoir de Suarez va contribuer à accentuer celle-ci et éloigner la perspective d’une éventuelle adhésion jusqu’en 1980. Le ministre des Affaires étrangères Areilza, qui déclarait le 25 janvier 1976 à un journal madrilène que "L’incorporation de l’Espagne aux tâches communes de l’Europe et sa participation aux responsabilités stratégiques sont des éléments fondamentaux pour la stabilité et l’équilibre des pouvoirs" ¹⁰, avait tenu des propos sensiblement différents quelques jours auparavant en Allemagne : "En Espagne, il n’a été pris aucune décision sur ce point, pour la simple raison qu’il y a une forte opposition politique contre l’entrée de l’Espagne. Il est évident, et cela est ma conviction, que jusqu’à maintenant l’importante contribution de l’Espagne à la défense de l’Occident, qui est la raison même de l’Alliance Atlantique, n’a pas été reconnue et nous n’en avons pas reçu de contreparties" ¹¹. Une double idée apparaît dans cette déclaration. D’une part que l’adhésion sera rendue difficile par la forte opposition que connaît cette option sur le plan intérieur. D’autre part qu’il faut peser l’apport respectif de l’Espagne à l’Alliance et celui de l’Alliance à l’Espagne, une sorte de "donnant-donnant" qui jusque-là n’était pas possible par le lien bilatéral avec les Etats-Unis et à cause de la faible capacité négociatrice de l’Espagne franquiste. La prudence prédomine durant le premier gouvernement Suarez dont la ligne est résumée par le ministre des Affaires étrangères, Marcelino Oreja : "Par-delà les aspects militaires que l’Alliance comporte, on trouve les formes d’une coopération politique et, par-dessus tout, la fixation d’une ligne idéologique très précise. De toute façon, je signale que, alors que dans le cas de la CEE l’Espagne a manifesté très clairement sa volonté d’adhésion, dans celui de l’OTAN le problème est différent : le gouvernement de Madrid ne s’est jamais prononcé" ¹². Pour le président Suarez, l’adhésion ne pourra intervenir que lorsque la démocratie aura été pleinement recouvrée, c’est-à-dire lorsque les Cortes, à l’issue des élections du 15 juin 1977, auront acquis une véritable représentativité démocratique.

Les élections permettent aux grands acteurs du futur débat de marquer leurs positions puisque les deux partis qui s’opposent sur ce grand thème, l’un l’UCD, promoteur de la politique gouvernementale favorable à l’adhésion, l’autre le PSOE, opposant sans concessions à cette option, vont s’affronter sans merci dans un véritable duel dont la sanction la plus directe est la détention du pouvoir. Car s’il est évident que la question de l’adhésion à l’OTAN est avant toute chose une option de politique extérieure, il est non moins évident qu’elle comporte des retombées importantes sur la situation politique intérieure. Tout d’abord, dans le contexte difficile des premières années de la démocratie et en l’absence d’unanimité de la classe politique sur ce sujet, il est clair que l’ouverture d’un tel débat présentait le risque de rompre le consensus qui a permis, tant autour de la Constitution que des problèmes économiques et sociaux, de rendre possible une transition en douceur d’un régime à l’autre. D’autre part, en raison de la charge émotionnelle que comporte une telle question qui, habilement exploitée, se ramène à celle de la guerre et de la paix, l’un des enjeux majeurs du débat était la conquête d’une large base sociologique qui s’inscrivait pour le PSOE dans une stratégie de conquête du pouvoir et qui, pour l’UCD, présentait un risque important d’implosion dû précisément à son absence d’assise sociologique. Ces conséquences se sont vérifiées mais il semble bien que ces éléments, s’ils n’ont pas été seuls à dicter aux gouvernements Suarez dans les années 1977-1979 une attitude prudente, paraissent bien avoir été pris en compte.

La deuxième grande série de facteurs ayant dicté l’attitude des gouvernements Suarez est liée à la situation interne du pays : crise économique, terrorisme, menace d’intervention militaire liée à l’activisme croissant de certains secteurs extrémistes de l’armée. Si Adolfo Suarez a réussi de manière magistrale la liquidation des institutions franquistes et à créer les conditions objectives nécessaires au fonctionnement d’une démocratie véritable, il faut bien reconnaître que l’amoncellement des difficultés va diminuer la capacité d’action du gouvernement. La question de l’OTAN dans un tel contexte va apparaître comme secondaire.

L’attitude très prudente des gouvernements Suarez pendant la période 1977-1979 a été également conditionnée par la délicate situation internationale sur le Flanc Sud et notamment aux îles Canaries, héritée de l’accord tripartite entre l’Espagne, le Maroc et la Mauritanie signé à Madrid le 14 novembre 1975, qui consacre la décolonisation du Sahara occidental. Cet accord va entraîner pour l’Espagne une période de turbulences durement ressenties aux Canaries où l’agitation indépendantiste du MPAIAC (Mouvement pour l’auto-détermination et l’indépendance de l’archipel canarien), animée par son leader Antonio Cubillo qu’appuie l’Algérie, va créer un profond malaise dans les îles qui vont se sentir menacées par leur proximité de la ligne de front qu’est devenu le Sahara (sur lequel pèsent, à cette époque-là, des risques d’internationalisation du conflit) et par l’apparition d’un processus de revendication de l’"africanité" de l’Archipel qui s’amorce au sein de l’OUA, revendication appuyée par les pays africains "progressistes" et parmi lesquels la Libye ne joue pas le moindre rôle. Cette tentative de déstabilisation d’une région économiquement fragile en raison de son sous-développement va particulièrement sensibiliser les canariens aux risques supplémentaires que selon eux ferait peser l’intégration de l’Espagne dans l’OTAN. Cette perception canarienne part de la considération que l’OTAN pourra bénéficier d’une plate-forme privilégiée pour projeter son contrôle sur la zone atlantique sud, voire sur l’Afrique, et donc accroître la menace de guerre sur la zone sans qu’il y ait véritablement de contreparties directement bénéfiques pour l’Archipel¹³. Ce point de vue est partagé par les représentants locaux de l’UCD qui manifestent leurs sentiments anti-OTAN. Ce qui amènera Suarez à tenir des propos se voulant rassurants lors d’un voyage aux Canaries en avril 1978 : "La base navale que le gouvernement projette d’installer aux Canaries ne pourra pas être utilisée par l’OTAN parce que bien que son utilisation soit intimement liée à la stratégie nationale, elle se trouve en-dehors du domaine d’action de l’OTAN" ¹⁴. Ces déclarations sont en contradiction flagrante avec l’article 6 du traité de Washington du 4 avril 1949 qui fixe la limite sud du domaine d’application du traité au Tropique du Cancer. S’agissait-il pour lui, au prix d’une certaine démagogie, de rassurer l’opinion ou bien s’agissait-il d’une conviction mal formulée selon laquelle il ne voyait pas d’intérêt pour l’OTAN d’utiliser une base fort éloignée de la menace principale du théâtre centre-Europe, ou bien encore d’une intention de négocier une adhésion comportant des clauses restrictives, ou tout simplement d’une erreur due à l’improvisation ?

Pour résumer l’attitude du gouvernement vis-à-vis de l’OTAN au cours de cette période, la conclusion de Javier Ruperez selon laquelle il était atteint d’un "syndrome de timidité otanienne" ¹⁵ nous paraît appropriée. Deux interventions du ministre des Affaires étrangères, Marcelino Oreja, résument l’attitude du gouvernement. Dans une conférence donnée au CESEDEN le 10 mars 1977, le ministre évoque évidemment parmi les facteurs stratégiques qui déterminent la politique extérieure la question des alliances. Constatant que "l’idéal de tout Etat, et l’idéal de l’Espagne, au niveau international serait de n’avoir besoin de personne", il ajoute "être indépendant pour être seul est une aspiration insensée qui ne peut que conduire à la stérilité. Le monde du futur est chaque jour davantage celui des grands ensembles, celui des efforts communautaires, celui des intégrations volontaires… Des raisons de tous ordres rendent nécessaire la révision de la stratégie espagnole de sécurité en Europe" ¹⁶. S’il est clair que la neutralité est rejetée, l’ambiguïté demeure sur la question des alliances. Le 11 juillet 1977, le Conseil des ministres annonce l’organisation d’un débat national : "Le gouvernement envisage favorablement l’ouverture d’un débat par les représentants du peuple légitimement élus, en vue d’examiner la possible adhésion au traité de l’Atlantique Nord" ¹⁷. Un an après, le 9 mars 1978, le ministre des Affaires étrangères va faire devant le sénat¹⁸, une déclaration qui montre un engagement plus net en faveur de l’adhésion sans que toutefois il faille y voir le point de départ d’une accélération du processus d’intégration. Il s’agit de la première intervention devant les Chambres qui porte sur l’ensemble du programme de politique étrangère tandis que jusque-là les interventions n’ont porté que sur des questions spécifiques : Sahara, Amérique latine et problèmes de la pêche. Cette intervention revêt donc une certaine solennité.

A nouveau, Marcelino Oreja annonce l’organisation d’un débat national et rejette l’alternative de la neutralité. Mais surtout le ministre énumère les avantages et inconvénients de l’option atlantique en faisant apparaître que le gouvernement s’engage en faveur de celle-ci. M. Oreja fait notamment valoir que l’adhésion ne signifie pas seulement la participation à une entité stratégique, mais surtout à une entité politique, c’est aussi l’accès à un forum diplomatique à égalité de droits avec les autres membres et l’accès à d’importantes informations politiques et stratégiques. L’OTAN renforce la sécurité nationale et permettrait à l’Espagne de participer au système stratégique à l’échelle régionale et mondiale. L’OTAN favoriserait l’amélioration de la Défense nationale et la modernisation des Forces armées. Il prend même soin d’avancer comme avantage le fait qu’au cas où l’Espagne se trouverait engagée dans un conflit bilatéral qui ne relèverait pas du domaine couvert par l’Alliance, ce qui est une claire allusion à Ceuta et Melilla, elle pourrait au moins compter sur des dispositions plus favorables des autres membres à son égard ! C’est à cette occasion qu’apparaît la distinction entre l’adhésion au traité de l’Atlantique Nord et la participation à l’organisation du traité (OTAN). Curieusement, c’est un ministre du gouvernement UCD favorable à l’adhésion qui va donner naissance à une distinction qui va être reprise par Felipe Gonzalez et qui va engendrer la différence entre structure civile et structure militaire à l’image de la conception communément admise en France¹⁹.

La présence de l’Espagne au sommet des non-alignés à La Havane en 1979 donnera lieu à un incident. Fidel Castro ayant déclaré que : "Parmi les pays présents se trouve l’Espagne qui, par son assistance, nous fait espérer qu’elle aura des relations amicales et utiles avec tous les pays du monde, si elle ne se laisse pas attirer dans l’alliance offensive de l’OTAN… nous avons aussi besoin d’amis au sein de l’Europe industrielle qui n’avancent pas liés au char de l’impérialisme" ²⁰, le ministère espagnol des Affaires étrangères réagira en publiant un communiqué protestant vigoureusement contre ce qu’il considère comme une ingérence dans la politique espagnole²¹ ; le ministre Oreja déclarera quelques jours après devant la commission des Affaires étrangères du sénat que "l’Espagne ne prétend pas mener une politique neutraliste ni tiers-mondiste" ²², tandis que dans la presse apparaissent des critiques à l’encontre de Suarez, dénonçant des orientations ambiguës et dangereuses.

Certains de ceux qui seront à partir de 1975 des partisans convaincus de l’option atlantique, tels Antonio Sanchez Gijon, secrétaire général de l’Institut des Questions Internationales (INCI) de Madrid à partir de sa création en 1979, ou Javier Ruperez, responsable des questions internationales de l’UCD, puis ambassadeur d’Espagne près l’OTAN en 1981-1982, avaient affiché, dans les dernières années du régime franquiste, des convictions bien peu atlantistes²³. Dans une entrevue accordée à un journal italien en septembre 1979, le président Suarez rappelait : "En ce qui concerne l’Alliance… il y a des divergences notoires d’opinions entre les partis et au sein de l’opinion (forces sociales et courants politiques)" ²⁴. De fait, l’absence de convictions profondes à l’égard de l’OTAN se fait sentir au sein même de la coalition gouvernementale, comme le faisait remarquer Antonio Sanchez Gijon en 1977 : "Le gouvernement espagnol est divisé entre les partisans de l’adhésion à l’OTAN et ceux qui n’ont pas d’avis formé sur cette question" ²⁵. Cet état de l’opinion, y compris au sein de la coalition au pouvoir, se retrouve également au sein de l’UCD.

L’Union du Centre Démocratique est à l’origine une coalition électorale regroupant un large éventail d’une quinzaine de groupes se réclamant de la Démocratie chrétienne, du libéralisme ou de la social démocratie. L’UCD, qui s’est auto-dissoute après son échec électoral de 1982, est toujours demeurée un parti de cadres, ce qui a contribué à maintenir en son sein des tendances centrifuges importantes qui étaient liées à sa faible implantation. Son principal mérite est d’avoir été le parti qui a mené la transition. La décision du président Suarez de se présenter aux élections du 15 juin 1977 sous l’étiquette UCD et son succès lors de cette consultation électorale qui va en faire le groupe parlementaire le plus important (167 sièges sur 350), ce qui lui confère la majorité relative qu’elle conservera lors des élections de 1979, vont la conduire à se constituer en parti politique. L’UCD a constitué ce que certains ont appelé l’"Opération Centre", qui visait à barrer la route à l’alternative socialiste et communiste et à se démarquer de la droite qui, par son insuffisante distanciation du franquisme pouvait représenter un éventuel danger d’"involution".

Lors de son premier congrès, l’UCD inscrit l’entrée dans l’OTAN à son programme. La question de l’adhésion à l’OTAN comprend deux aspects majeurs : l’un politique ou idéologique, l’autre stratégique mais le deuxième aspect est largement sous-estimé par le programme de l’UCD en raison de la faiblesse de la perception de la menace soviétique dans ses rangs²⁶. On peut objecter à cela qu’il s’agit d’une constante de la société espagnole dans son ensemble que l’UCD ne fait que refléter. Et puis, on comprend aisément que dans l’ordre des priorités, cette menace ne soit pas la principale qui occupe les espagnols en cette période de transition où les enjeux sont bien davantage d’ordre interne et visent essentiellement à asseoir la démocratie dans un contexte économique difficile et dans une société sur laquelle plane l’ombre du terrorisme basque, véritable défi pour la survie du régime. L’option atlantique est présentée comme une conséquence logique de l’ouverture européenne car elle est considérée comme la dimension défensive d’une vision européenne globale qui comporte une signification politique bien précise : c’est l’adéquation du régime politique espagnol au régime politique des autres pays d’Europe occidentale qui aura pour conséquence de faire participer l’Espagne aux institutions politiques supra-nationales au niveau européen. L’OTAN constitue un volet de cette vision globale et n’est pas simplement considérée comme une alliance militaire mais comme un forum diplomatique où sont débattues des questions politiques entre les différents membres. Bien que l’UCD rejette la politique des blocs -ce qui était une formule quasiment inévitable en 1978, époque où l’on pouvait encore croire au bien fondé de la détente, un an avant l’invasion soviétique de l’Afghanistan- elle considère que l’Espagne doit s’intégrer à toutes les institutions du monde occidental, ce qui revêt une signification importante puisqu’elle fait l’amalgame entre européisme et atlantisme au plan politique car, rappelons-le, il n’y a pas de réflexions touchant à l’aspect purement défensif, pas de réflexions sur une stratégie concrète ; et cet amalgame s’inscrit en contrepoint de la perception socialiste qui, elle, établit une claire distinction entre européisme et atlantisme. Le programme de l’UCD nuance son atlantisme en reconnaissant que "l’Espagne a ses propres spécificités et ses propres nécessités en matière de sécurité qui peuvent exiger certains ajustements dans nos relations avec l’OTAN". Mais surtout l’un des points importants du programme réside dans la mise en parallèle entre l’adhésion à l’Alliance et la solution du problème de Gibraltar : "Que l’on parvienne à un accord pour une solution ou un début de solution satisfaisante au problème de Gibraltar ; que soit définie avec clarté la responsabilité de l’OTAN sur toute la surface du territoire espagnol ; et que soient déterminées les responsabilités espagnoles, dans notre zone régionale, afin de mener une politique militaire adéquate par rapport à nos responsabilités" ²⁷. Ce lien entre l’OTAN et Gibraltar va être maintes fois évoqué au cours du débat d’adhésion devant les Cortes en 1981, surtout par les détracteurs de l’option atlantique qui vont reprocher à l’UCD de ne pas respecter les engagements de son programme car, évidemment, l’entrée dans l’OTAN va se faire sans que l’on puisse enregistrer une quelconque avancée sur le problème de Gibraltar.

Le lien qu’établit le programme de l’UCD entre l’OTAN et Gibraltar traduit la perception de l’environnement international qu’avait la classe politique à l’époque, perception qui montre l’influence directe de l’époque antérieure où la revendication de Gibraltar fut la grande affaire des années 60 et l’occasion pour l’Espagne d’obtenir certains succès diplomatiques, à l’ONU en particulier. Par ailleurs l’UCD, déplorant les conditions dans lesquelles avaient été négociés les accords avec les Etats-Unis, considère que ceux-ci ne peuvent être annulés d’un trait de plume, la présence militaire américaine en Espagne participant à la défense occidentale. L’adhésion à l’OTAN n’est pas considérée comme une alternative aux accords avec les Etats-Unis mais comme le moyen de renégocier ces accords dans un cadre plus favorable à l’Espagne. Selon Esther Barbe²⁸, si un certain secteur de l’UCD accepte l’intégration dans l’Alliance "par réalisme", il préfèrerait une solution qui correspond à celle proposée par certains secteurs du PSOE et que Javier Ruperez qualifie de "vieilles idées qui ont échoué". Le secteur ouvertement en dissidence de l’UCD est constitué par les sections canariennes du parti.

Si l’option atlantique ne suscite pas l’enthousiasme au sein du parti gouvernemental, l’opposition à cette option du principal parti d’opposition, le PSOE, va revêtir des aspects virulents.

A la charnière de la transition démocratique, le PSOE ne représente que l’une des tendances de la mouvance socialiste qui se caractérise par une grande diversité. Le PSOE lui-même est scindé en deux branches puisque le parti de Felipe Gonzalez ne représente que la branche de l’intérieur, dite PSOE (R), c’est-à-dire "rénové", depuis l’accession de Felipe Gonzalez au poste de secrétaire général lors du congrès de Suresnes de 1974. La deuxième branche est celle dite "historique", qui n’a qu’une faible représentativité et regroupe les socialistes de l’exil autour du vieux leader Rodolfo Llopis.

D’autre part, à l’intérieur du pays, on trouve de nombreux partis se réclamant du socialisme. Il y a d’un côté le Partido Socialista Popular (PSP), dirigé par Tierno Galvan qui deviendra maire de Madrid jusqu’à son décès en 1985 et Raul Morodo. De l’autre, on trouve toute une série de partis socialistes régionaux qui vont se regrouper en 1978 au sein de la Fédération des Partis Socialistes (Federacion de Partidos Socialistas, FPS). Enfin, il ne faut pas oublier les groupes "social-démocrates" qui s'intégreront à l’UCD. L’une des personnalités de cette aile social-démocrate de l’UCD, Francisco Fernandez Ordoñez, qui fut ministre de Suarez, va devenir après le remaniement ministériel du gouvernement de Felipe Gonzalez de juillet 1985 le nouveau ministre des Affaires étrangères, à une période cruciale, quelques sept mois avant l’organisation du référendum sur le maintien de l’Espagne dans l’OTAN.

La trajectoire individuelle de Fernando Moran et de Francisco Fernandez Ordoñez est tout à fait significative du changement de cap du PSOE sur la question de la participation à l’Alliance Atlantique. Rappelons que le PSP au sein du PSOE, situé dans la branche radicale appelée "secteur critique", va notamment s’opposer, lors du congrès extraordinaire de ce parti en 1979, à la suppression de la référence au marxisme que proposait Felipe Gonzalez et l’aile modérée du PSOE. Ces digressions nous permettent de mieux comprendre le contexte dans lequel est intervenu le repositionnement du PSOE à partir de la transition et que pourrait nous faire oublier l’apparente continuité historique induite par le maintien du sigle PSOE, qui puise ses racines centenaires dans le père fondateur du socialisme espagnol, Pablo Iglesias, et qui a accompagné l’histoire tragique de l’Espagne au XXe siècle.

A partir des élections de 1977, le PSOE va affirmer son hégémonie sur la mouvance socialiste espagnole. Cette position va lui permettre de jouer le rôle d’intégrateur des différentes tendances du socialisme espagnol et il va apparaître à partir de 1978 comme la principale force politique d’alternance susceptible d’accéder aux affaires en remplacement de l’UCD. Le PSOE connaîtra sa consécration lors des élections législatives de 1982 où il obtiendra la majorité absolue aux Cortes.

Dans le domaine de la politique extérieure, et principalement de la politique de sécurité, le PSOE a effectué entre 1977 et 1984 une véritable révolution "copernicienne" de ses positions puisqu’il est passé d’une attitude favorable à la neutralité, rejetant à la fois l’adhésion à l’Alliance Atlantique et la présence militaire américaine en Espagne, à une position favorable au maintien dans l’Alliance et une acceptation de la présence américaine sous certaines conditions. Le point d’inflexion de son attitude d’hostilité à l’OTAN est lié à son accession aux responsabilités gouvernementales en 1982, ce qui a fait dire à ses détracteurs que son attitude d’hostilité, maintenue pendant la période 1976-1982, avait grandement servi ses intérêts électoraux et avait donc été motivée par des motifs d’opportunité. Si cette analyse n’est pas fausse, elle ne recouvre pas non plus toute la réalité et la complexité des paramètres qui ont motivé les positions socialistes. En 1976, Felipe Gonzalez déclarait : "L’OTAN n’est pas autre chose qu’une super structure militaire implantée par les Américains pour garantir la survie du système capitaliste et qui n’est pas seulement dirigée contre une éventuelle agression des pays communistes, comme on le dit officiellement, mais contre les possibles transformations révolutionnaires au sein des pays capitalistes" ²⁹. Lors du XXVIIe congrès de décembre 1976, le PSOE, dans son programme de politique extérieure, établit quatre grands axes : récupérer l’indépendance et l’intégrité du territoire national, participer à la construction de l’Europe, affirmer la solidarité et la coopération avec le tiers-monde et contribuer à la lutte pour la paix, la justice et le progrès³⁰. Dans cette optique, le PSOE rejette la politique des blocs et donc toute possibilité d’adhésion de l’Espagne à l’OTAN ; il se prononce en faveur d’un retrait de la présence militaire américaine et prône l’évolution vers un statut de neutralité armée. L’adoption d’une ligne radicale ne touche pas d’ailleurs que la politique extérieure puisque le PSOE, au cours de ce congrès, va réaffirmer sa vocation républicaine. Cette position maximaliste du XXVIIe congrès sera par la suite critiquée par des personnalités aussi peu suspectes d’affinités atlantistes que Fernando Moran qui la jugera trop primaire et trop marquée par des présupposés idéologiques³¹, notamment le refus de la politique des blocs. Cette approche idéologique était d’ailleurs affirmée par Felipe Gonzalez à l’époque, puisqu’il déclarait début 1977 : "Nous ne nions pas que nous sommes liés de manière indirecte à l’Alliance Atlantique, voire même de façon moins acceptable dans l’absolu que si nous étions intégrés à l’OTAN, mais nous avons une démarche idéologique pour ne pas vouloir l’intégration" ³². Cette attitude du PSOE va culminer fin 1977 à l’occasion de la visite de Felipe Gonzalez et Alfonso Guerra à Moscou avec la publication d’un communiqué commun PSOE/Parti Communiste d’Union Soviétique manifestant l’hostilité des deux partis à l’égard de la politique des blocs et dénonçant leur élargissement³³. Il s’agit là, par cet alignement sur les thèses soviétiques, du point extrême jusqu’où ira le PSOE poussant son argumentation idéologique jusqu’aux ultimes conséquences. Dès 1978, le PSOE va faire pressentir une inflexion de cette thèse maximaliste qui va conduire à l’acceptation de la présence militaire américaine qui se justifie par l’abandon de l’approche exclusivement idéologique au profit d’une approche plus pragmatique et de la prise en compte des équilibres globaux. En raison du processus d’unification par l’intégration de tous les courants du socialisme espagnol au sein du PSOE, seule la position de ce parti mérite d’être prise en compte.

L’évolution des positions du PSOE va être très rapide. L’abandon de l’approche idéologique du problème peut être considérée comme consommée au printemps 1978. L’attitude radicale des socialistes espagnols dans les premières années de la transition apparaît comme une conséquence des années d’exil où ils avaient été amenés à fréquenter des tendances radicales du socialisme³⁴. L’absence de participation à la vie politique de l’Espagne a contribué également à favoriser une surenchère de thèses radicales se fondant sur une approche théorique des problèmes qui ne tenait aucun compte des réalités concrètes et des enjeux réels de la vie politique quotidienne. Dès le mois de mars 1978, Luis Solana et Enrique Mugica venus à Washington sur invitation du gouvernement des Etats-Unis afin d’exposer les positions du PSOE en matière de politique extérieure déclarent que la politique extérieure et de sécurité doit faire l’objet d’un consensus entre les diverses forces politiques de façon à ce qu’un éventuel changement de gouvernement n’entraîne pas de rupture ni de traumatismes. Leur déclaration marque l’abandon de l’approche idéologique : "Le PSOE pense que l’Espagne doit se disposer à assumer une part de la défense occidentale, mais sans hypothéquer son indépendance" ³⁵.

La réflexion qui s’instaure au sein du PSOE à ce moment-là traduit une véritable ébullition et aussi une certaine dérive liée à l’absence d’une vision bien nette des problèmes de défense. Ainsi, Fernando MORAN, début 1978, stigmatisait-il certains excès du discours : "Certains socialistes, à titre individuel, se prononcent en faveur de la création d’un système européen occidental intégré doté d’une capacité nucléaire, quelque chose de semblable à la vieille idée de Communauté Européenne de défense qui a échoué en 1955… C’est une hypothèse irréaliste que n’accepteraient ni l’URSS, ni les USA, ni la Grande-Bretagne, ni probablement la France…" ³⁶. Les contours de la position que gardera le PSOE jusqu’à 1982 vont achever d’être esquissés en juillet 1978 par l’acceptation par Felipe Gonzalez du maintien de la présence militaire américaine en Espagne. Cette acceptation de la présence américaine est assortie d’une contre-partie : "Il sera nécessaire que les Etats-Unis retirent toutes leurs armes nucléaires d’Espagne" ³⁷, injonction surprenante quand on sait que, selon les termes du traité de 1976, cette dénucléarisation devait devenir effective dès 1979 avec le retrait des sous-marins Polaris de la base de Rota. A partir de l’été 1978, la position du PSOE vis-à-vis des problèmes de sécurité et donc à l’égard de l’OTAN est définie dans ses grandes lignes : rejet de l’Alliance Atlantique mais nécessité de participer à la défense occidentale, ce qui implique deux conséquences : l’acceptation de la présence militaire américaine pour ne pas rompre des équilibres établis trente ans plus tôt et par ailleurs nécessité de promouvoir une défense à l’échelon européen qui permet de préserver la marge d’autonomie de l’Espagne. Dès cette date, la revendication d’une marge d’autonomie pour l’Espagne va devenir l’un des leitmotive de l’argumentation socialiste qui va d’abord servir pour rejeter l’option atlantique puis, à partir de 1982, occupera une place centrale parmi les raisons invoquées pour se prononcer en faveur de l’OTAN.

La spécificité du Parti Communiste Espagnol (PCE) et de son leader, Santiago Carrillo, qui furent les promoteurs de l’eurocommunisme avec les autres partis de l’Europe du sud : Parti Communiste Italien (PCI) et, dans une moindre mesure, Parti Communiste Français (PCF), ont suscité une approche doctrinale qui s’est traduite par des positions qui, si elles s’inscrivent dans la tradition du mouvement communiste international, n’en comportent pas moins des particularités qui ont fait l’originalité du PCE au cours des premières années de la transition.

La position du PCE se définit autour de trois axes qui doivent déterminer la politique extérieure : la constatation de la crise de la politique des blocs et donc du système bipolaire, la nécessité de la coexistence pacifique et de la construction européenne³⁸. Le rejet de la politique des blocs amène le PCE à rejeter toute éventuelle intégration dans l’OTAN mais l’acceptation du monde tel qu’il est, et donc la prise en compte des équilibres existants, vont amener dès 1976 le PCE à accepter la présence militaire américaine en Espagne. Cette acceptation de la présence américaine va demeurer la position du PCE jusqu’au débat parlementaire de l’automne 1981 qui va conduire à l’adhésion à l’OTAN³⁹. On constate donc que l’attitude du PCE au cours des premières années de la transition est sur les questions de sécurité moins radicale que celle du PSOE qui, lui, rejette en bloc OTAN et présence américaine.

Une autre raison a également justifié l’attitude du PCE selon Santiago Carrillo lui-même. Il s’agissait, selon lui, d’accepter un mal mineur en échange d’un pacte tacite avec le président Suarez qui s’engageait à ne pas forcer l’adhésion à l’OTAN tant que n’existerait pas de consensus entre les principales forces politiques espagnoles sur les questions de sécurité⁴⁰. L’attitude du PCE est de toute façon liée à ses orientations "eurocommunistes" qui lui ont permis d’adopter une attitude conforme à ce qu’il a jugé être les intérêts spécifiques de l’Espagne et par là-même de s’éloigner d’une attitude dogmatique que lui aurait dicté en d’autres temps son alignement sur des positions plus orthodoxes. On ne peut donc relever aucune contradiction entre l’attitude du Parti Communiste Italien (PCI), voire du PCF, qui acceptent l’appartenance à l’OTAN et l’attitude du PCE qui la rejette car ses décisions apparemment contradictoires relèvent de la même logique "eurocommuniste" qui part de l’acceptation des situations et des équilibres acquis mais rejette toute démarche susceptible de contribuer à leur renforcement. N’est-il pas alors surprenant de voir le président du gouvernement, Felipe Gonzalez, au cours du débat parlementaire de 1986 sur "La politique de paix et de sécurité", citer des déclarations d’Enrico Berlinguer en faveur de l’OTAN pour contrecarrer les argumentations opposées, développées par le PCE⁴¹. Ce qui va d’ailleurs lui valoir une réplique cinglante de l’ancien leader du PCE, Santiago Carrillo : "Je vous demande de ne pas vous servir d’Enrico Berlinguer, parce qu’il développa ses arguments quand M. Felipe Gonzalez, comme nous, était contre l’OTAN… Alors, qu’il ne nous reproche pas aujourd’hui de ne pas faire cas de ce dont lui-même n’a pas tenu compte" ⁴².

Si l’acceptation des bases américaines correspond à une prise de position liée aux circonstances, l’objectif à atteindre dans le long terme est un statut de neutralité armée qui rejoint donc l’objectif prôné un temps par le PSOE. Ce statut de neutralité permettra à l’Espagne de développer ses liens avec les pays non-alignés. L’option de défense demeure cependant incertaine, puisque le PCE, se prononçant en faveur de la construction européenne, estime qu’il faudra un jour procéder à l’établissement de relations de défense avec les autres pays d’Europe. Il paraît cependant curieux que l’idée de neutralité avancée par le PCE n’ait guère été au-delà de la simple énonciation du principe et qu’elle n’ait pas donné lieu à des développements théoriques ; car l’impact d’une telle idée est très fort dans l’opinion publique espagnole, comme l’attestent tous les sondages. Le PCE aurait pu habilement exploiter l’idée de la neutralité en lui donnant une consistance. Mais un parti joue-t-il son implantation dans la société sur les options de politique extérieure ? L’expérience montre que la politique extérieure ne joue qu’un faible rôle dans les débats électoraux et en Espagne cette constante n’a pas été démentie par les consultations électorales⁴³.

Le parti Alliance populaire (devenu depuis Partido Popular) est fondé le 9 octobre 1976. A l’origine, il présentait deux caractéristiques principales : il apparaissait comme une fédération organisée de manière rudimentaire et composée d’une majorité de partis de faibles dimensions ; d’autre part se détachait la figure dominante de son leader, Manuel Fraga Iribarne, ancien ministre de Franco, en fait le véritable catalyseur de la fédération. Jusqu’aux élections de juin 1986, le rôle de Manuel Fraga comme leader est demeuré incontesté ; mais la stagnation des résultats électoraux par rapport aux précédentes élections de 1982 va le conduire à la démission. Au plan organisationnel, l’Alliance populaire va passer d’une structure fédérale assez lache à une structure unitaire très forte.

Cette évolution s’accompagne de la mise à l’écart de l’aile "franquiste" du parti, à la suite des mauvais résultats électoraux obtenus aux élections de 1977 (8,2 % des suffrages et 17 sièges). Cet échec, qui était dû en grande partie à l’image que l’Alliance populaire donnait à cette époque d’être une coalition de vieux leaders franquistes va conduire à une épuration des cadres du parti au profit de la tendance Fraga. A partir de 1979, l’Alliance populaire acquiert ses grandes caractéristiques actuelles : elle assume pleinement la démocratie et peut se définir comme un parti libéral-conservateur.

L’Alliance populaire est le parti qui s’est prononcé le plus tôt en faveur de l’adhésion à l’OTAN. Dès son premier congrès de 1977, l’Alliance populaire affirmait clairement que la menace principale vient de la rivalité entre les blocs et que la sécurité de l’Espagne est liée à celle des démocraties occidentales, à la défense des valeurs du monde libre et aux pays à économie de marché⁴⁴. Le programme électoral de l’Alliance populaire, établi à l’occasion des élections du 15 juin 1977, s’exprime dans les mêmes termes prônant l’"incorporation à l’Europe et à la défense occidentale" ⁴⁵.

Cette affirmation de l’orientation pro-occidentale de l’Espagne a pour corrollaire le rejet de la neutralité. Il faut remarquer que Manuel Fraga Iribarne a témoigné pour les problèmes stratégiques et la défense un intérêt qui remonte bien avant la transition puisque, dès 1962, il publiait un des rares travaux⁴⁶ espagnol traitant de la guerre et de la stratégie de l’ère nucléaire. Dans un programme de 1981, contrairement à l’UCD, autre parti favorable à l’adhésion qui ne proposait aucune modalité de participation militaire concrète, l’Alliance populaire, propose, outre la mission de défense "traditionnelle" des flancs atlantique et méditerranéen, l’envoi d’une force limitée qui participerait à la défense avancée du Centre-Europe. Cette force, qui correspondrait au total à trois divisions, serait prépositionnée par rotation de ces unités en Centre-Europe. Le détroit de Gibraltar, les territoires d’Afrique ainsi que les archipels Baléares et Canaries verraient leur défense confiée à des forces inter-armées. Il faut noter que ces propositions, et en particulier le déploiement d’unités espagnoles sur le théâtre Centre-Europe, heurtaient de front les conceptions de l’armée de Terre espagnole qui a toujours rejeté l’idée d’envoyer des troupes à l’extérieur du territoire national ; ce qui ne manque pas d’étonner quand on sait que l’Alliance populaire est certainement le parti politique en faveur duquel vote une majorité de militaires. Il est vrai que ces propositions furent mises sous le boisseau par l’Alliance populaire à partir de cette date.

Après qu’a été réalisé un démantèlement en douceur des institutions franquistes et ce avec une rapidité que personne n’aurait pu imaginer quatre ans auparavant, le climat politique se tend en 1980. La crise économique qu’accompagne le cortège d’inflation et de chômage, la flambée du terrorisme, la surenchère des autonomies, sont autant de facteurs qui contribuent à dégrader l’image de transition sereine qu’avaient laissée les années 77 et 78.

En matière de politique extérieure, les négociations avec la Communauté européenne stagnent et semblent faire reculer de jour en jour la perspective d’adhésion de l’Espagne. Sur le Flanc Sud, les relations avec le Maroc sont toujours tendues et la confrontation entre les deux pays trouve un terrain de prédilection dans le domaine de la pêche sur le banc saharien où surviennent des incidents fréquents. Dans un tel contexte, le charisme d’Adolfo Suarez s’émousse. Certains éléments apparents traduisent une perturbation des fragiles équilibres politiques. Les mauvais résultats électoraux de l’UCD lors des élections régionales du printemps 1980, le vote de censure contre Suarez en mai de la même année et qui fait suite à ces revers électoraux, le dépôt de la question de confiance en septembre sont autant de signes avant-coureurs de la perte de prestige qui conduit à la démission du président du gouvernement le 29 janvier 1981.

Bien qu’Adolfo Suarez ait annoncé dans son discours d’investiture de 1979 l’intention du gouvernement de procéder à l’adhésion au traité de l’Atlantique Nord, aucun signe ne permet, jusqu’en 1980, de penser que celle-ci allait avoir lieu dans le court terme. Il semble qu’en 1980 la position du gouvernement évolue. Le premier signe tangible de cette évolution réside dans les déclarations faites par le ministre des Affaires étrangères, Marcelino Oreja, au journal El Pais le 15 juin 1980, dans lesquelles il se prononce nettement en faveur de l’adhésion, ce qui contraste avec l’attitude précédente marquée par l’indétermination. A la fin de l’année 1980 ou au tout début de 1981, il semble bien que l’attitude du président Suarez avait elle aussi évolué dans le sens d’une rapide intégration. Ce revirement d’attitude n’a donné lieu à aucune manifestation publique, mais c’est Javier Ruperez qui déclare que début 1981 Adolfo Suarez avait informé le roi, le vice-président du gouvernement, Gutierrez Mellado, et le ministre des Affaires étrangères, Jose-Pedro Perez Llorca, nommé en septembre 1980, de son intention⁴⁷. On peut regretter que Javier Ruperez ne donne aucune explication de ce revirement d’opinion qui intervient à peine quelques semaines avant la tentative de coup d’Etat du 23 février 1981. Ce changement d’attitude s’explique selon certains⁴⁸, par l’isolement croissant de Suarez à la Moncloa et les oppositions auxquelles il était en butte, oppositions qui rendaient caduque sa politique de consensus, notamment à l’égard des socialistes. Or, le principal motif, maintes fois invoqué par Adolfo Suarez, pour ne pas engager le processus d’adhésion à l’OTAN était précisément sa volonté de ne pas rompre le consensus. Celui-ci étant devenu impossible, le principal blocage à l’adhésion tombait.

L’explication est certes cohérente, mais elle peut paraître insuffisante et manquer de profondeur. Il fut reproché par la suite à Leopoldo Calvo Sotelo d’avoir précipité l’adhésion à l’Alliance Atlantique au mépris de la priorité de la politique extérieure : l’intégration dans la Communauté européenne. Il se serait agi pour lui d’obtenir, par l’adhésion à l’Alliance Atlantique, une ouverture sur la scène internationale qui jusque-là n’offrait guère de perspectives à court terme compte tenu du blocage des négociations avec la CEE. Il est permis de se demander si un tel calcul n’est pas entré en ligne de compte dans la décision de Suarez, qui s’inscrivait dans le droit fil de l’opportunisme tactique dont il avait fait preuve jusque-là dans le domaine de la politique extérieure.

Avec l’arrivée au pouvoir de Leopoldo Calvo Sotelo, qui mène le processus d’adhésion tambour battant, l’approche du problème paraît fort différente tant le nouveau président du gouvernement fait montre d’un atlantisme de conviction. C’est le 18 février 1981 qu’il prononce, devant les Cortes, son discours d’investiture. Cette date revêt une importance historique puisque c’est au cours du débat qu’a lieu, le 23 février, l’occupation des Cortes et la séquestration des députés par le lieutenant-colonel Tejero et ses hommes. Dans son programme de politique extérieure, Calvo Sotelo affirme un recentrage important par rapport à Adolfo Suarez. Calvo Sotelo déclare : "La réalité démographique, économique et militaire de l’Espagne nous oblige à mettre l’accent sur la politique extérieure plus que sur ce que l’on appelle communément la politique internationale. Ceci signifie que sans oublier de prêter l’attention qui est due aux grandes questions internationales, nous voulons nous centrer sur nos intérêts, sur la défense de nos intérêts spécifiques et sur la coopération active et l’amitié avec les pays du monde qui partagent les valeurs et intérêts qui sont ceux de la société espagnole d’aujourd’hui" ⁴⁹.

Le recentrage de l’action extérieure vers l’Europe et les pays occidentaux qui est ici affiché est aussi une critique implicite de la politique extérieure menée par son prédécesseur. L’entrée de plein pied dans l’Europe est indissociable de la dimension trans-atlantique car ces deux aspects constitueront les deux éléments d’une même somme : l’Occident. Car, dit Calvo Sotelo : "A mon avis, on ne peut se fixer comme objectif la prise d’une distance entre l’Europe occidentale et les Etats-Unis, ni dans le domaine politique, ni dans le domaine économique, ni dans le domaine militaire. Il faut rechercher une relation équilibrée de coopération et de solidarité en définissant les espaces de convergence et en soulignant les points sur lesquels l’Europe, une Europe progressivement unie, peut agir seule. mais cela n’empêche pas que l’on doit maintenir l’existence d’une solidarité de fond et d’intérêts communs qui s’expriment politiquement dans la relation atlantique et dans l’Organisation qui est leur expression" ⁵⁰.

Dans le climat de crainte d’une intervention militaire qui est resté celui de l’Espagne jusqu’en 1982, certains commentateurs ont voulu voir dans la précipitation du gouvernement Calvo Sotelo le poids de ces relations civilo-militaires. Cette analyse ne nous paraît pas être exacte. En premier lieu parce que si le danger d’une intervention militaire avait dû peser, il aurait joué dans le sens d’un report du débat, sachant que les milieux "involutionistes" de l’armée étaient hostiles à l’intégration dans l’OTAN. D’autre part le coup d’Etat manqué du 23 février intervient après la déclaration de Calvo Sotelo et donc n’a pu peser sur la décision. Si celui-ci a pesé, c’est dans le sens où il a retardé l’ouverture du débat puisqu’à l’issue du 23 février la question OTAN n’est certainement pas apparue comme l’une des tâches prioritaires du nouveau gouvernement⁵¹.

généralement les choix de politique extérieure font l’objet d’un plus large degré de consensus que les orientations de la politique intérieure. L’Espagne est, de ce point de vue, un exemple atypique tant la question de la participation à l’Alliance Atlantique a marqué une rupture profonde entre les partis politiques, alors que le contexte particulier des premières années de la transition a été marqué par un certain consensus entre les divers partis sur les aspects essentiels tels que les questions économiques et sociales, voire de façon plus tacite sur le type de régime, c’est-à-dire l’acceptation de la monarchie par des partis qui avaient affirmé jusqu’en 1976 leur vocation républicaine, comme le PSOE⁵² ou le PCE. La rupture du consensus va être dénoncée par le PSOE et par les partisans de l’option atlantique, chacun en rejetant sur l’autre la responsabilité.

Dans ses grandes lignes, il est difficile de ramener le débat à son articulation formelle, c’est-à-dire à la traditionnelle distinction entre les questions de procédure ou de forme et les questions de fond, car certaines des questions de procédure ont soulevé d’importantes questions de fond, comme ce fut le cas des propositions tendant à organiser un référendum qui à la fois soulève un problème de pure technique juridique, mais aussi et surtout pose un problème de fond qui touche à la nature de la décision prise. D’autre part, en raison de l’importance qu’a eue la question du référendum dans la vie politique espagnole jusqu’à l’organisation de celui-ci par le gouvernement socialiste le 12 mars 1986, celui-ci ne peut être vu dans une simple perspective procédurale.

Pour le ministre des Affaires étrangères, Jose-Pedro Perez-Llorca, il s’agissait surtout, en réalisant l’adhésion au traité de Washington, de placer un cran de sûreté qui empêcherait, au cas où les socialistes arriveraient au pouvoir comme cela paraissait prévisible lors des échéances électorales de1983, tout risque de dérapage, sachant qu’il serait alors très difficile de procéder au retrait du traité de l’Atlantique Nord⁵³. Le débat parlementaire va surtout avoir pour effet de cristalliser les positions entre partisans de l’intégration, c’est-à-dire les partis de droite (Alliance populaire) et de centre-droit (UCD) et régionalistes (Partido Nacionalista Vasco — PNV — : Parti Nationaliste Basque) et les opposants à une telle option, essentiellement PSOE et PCE. Les désaccords vont être systématiques et porter sur tous les aspects de l’adhésion.

L’opposition politique à l’OTAN s’est appuyée sur une opposition sociologique encore plus forte et qui déborde largement la seule base du PSOE, pourtant non négligeable comme le prouvent les élections législatives de 1982, ce qui nous incite à analyser de façon exhaustive des arguments qui aujourd’hui, en raison de l’évolution des positions du PSOE et du gouvernement socialiste sur ces questions, n’ont guère qu’un intérêt historique. Leur intérêt ne doit pas pour autant être sous-estimé car ils marquent un jalon important de l’évolution contemporaine des idées politiques en Espagne. Cet intérêt ne se ramène pas seulement au seul plaisir de la construction ou reconstruction intellectuelle : leur étude nous semble être une des clefs de la compréhension des positions espagnoles en matière de sécurité, même si le débat s’est aujourd’hui déplacé du seul cadre de l’OTAN. Les problèmes essentiels quant au fond sont la question de la place de l’Espagne par rapport à la confrontation Est/Ouest ainsi que la perception de la menace soviétique d’où se déduisent les alternatives réelles qui se dégagent à partir de cette perception.

La question pour l’Espagne se pose en termes d’autonomie par rapport à la stratégie globale : c’est ce que vont évoquer tour à tour l’UCD défendant l’intégration et le PSOE défendant le maintien des accords bilatéraux avec les Etats-Unis. Dans cette perspective générale vont être également soulevés les problèmes de l’augmentation du risque de guerre et de la nucléarisation. A cette approche globale des problèmes va venir s’ajouter une approche plus limitative qui concerne certains aspects litigieux affectant la politique extérieure espagnole et que les opposants à l’adhésion vont évoquer pour souligner le peu d’intérêt que présente l’OTAN pour la solution de ces problèmes. C’est le cas de la revendication de Gibraltar et de la menace qui pèse sur les présides de Ceuta et Melilla. Tous ces problèmes vont être évoqués par rapport à la double dimension qu’offre l’OTAN, à la fois organisation de défense mettant en œuvre une stratégie commune appuyée par les moyens militaires de ses différents membres, mais aussi organisation internationale susceptible de mener une action diplomatique propre.

Parmi tous les éléments qui, en l’absence d’un consensus sur la politique extérieure, vont servir à alimenter la polémique, celui-ci paraît être le seul autour duquel se forme un semblant de consensus qui demeure cependant limité par le fait que l’accord reste au niveau théorique mais diverge totalement sur les solutions envisagées. Pour le président du gouvernement, Calvo Sotelo, "notre destin est uni au destin des pays occidentaux qui nous entourent... la menace contre la liberté des Espagnols a trouvé son origine, cela est certain, au cours des deux derniers siècles à l’intérieur du pays et même encore nous savons comme il est important de rester vigilants sur ce front, mais nous ne pouvons pas ignorer qu’il y a aussi une menace extérieure et globale contre l’Europe occidentale, une menace qui nous touche en tant que nation occidentale et européenne... L’Espagne doit adhérer à l’Alliance qui représente l’aboutissement de sa politique européenne" ⁵⁴.

Dans l’opposition, le principal critère de démarcation de ses positions réside dans la distinction qui est faite entre Europe et Occident ou atlantisme. Si la vocation européenne de l’Espagne n’est pas niée, celle-ci ne peut pas être, du point de vue de la défense, assimilée à une vocation atlantique qui recouvre une autre réalité. pour Felipe Gonzalez, "Les formules "Europe = monde atlantique" ou "européisme = occidentalisme atlantisme" vont nous conduire à des positions très conservatrices…" ⁵⁵. La même idée est développée par le PCE. L’option atlantique est donc rejetée car elle ne traduit pas la vocation européenne de l’Espagne qui, elle, est affirmée : "Nous optons pour la perspective d’une voie autonome de l’Europe, un poids autonome de l’Europe occidentale avec laquelle nous nous identifions tous dans ses institutions politiques" ⁵⁶.

Ces déclarations précisent la fourchette dans laquelle s’instaure le débat. Il n’y a pas d’options radicales mais, au contraire, une unanimité sur la nécessité de construire l’Europe. Les marges entre lesquelles se meut le débat vont être l’intégration à l’Alliance en tant qu’instrument de la politique de sécurité de l’Europe et le rejet de cette option au motif que celle-ci ne répond pas, dans sa stratégie, aux nécessités européennes mais au contraire place l’Europe en position de subordination par rapport à la stratégie globale des Etats-Unis. L’idée est donc de promouvoir une Europe autonome qui reste naturellement à construire, ce qui met en évidence un clivage entre ceux qui considèrent de manière pragmatique que l’Europe doit se faire au sein des institutions existantes alors que, pour les autres, une démarche beaucoup plus dogmatique incite à réclamer des institutions qui restent à créer. Dans les deux cas, l’approche comporte une dimension qui transcende la seul décision politique et revêt une signification idéologique. Pour le gouvernement cette approche idéologique justifie le choix a priori qui est fait d’adhérer au traité de Washington. Comme l’exprimera quelques années plus tard, en 1984, avec plus de netteté d’ailleurs qu’au cours du débat parlementaire l’ancien ministre des Affaires étrangères de l’époque, Perez Llorca, l’important était d’adhérer au traité sans préjudice des modalités ultérieurement définies de participation à la défense commune : "Il fallait procéder à l’adhésion au traité de l’Atlantique Nord. Les modalités de notre participation dans le système militaire intégré étaient, en revanche, une question postérieure et secondaire au sujet de laquelle il était important de ne pas s’engager de manière préalable de façon à pouvoir prendre en compte, au moment opportun, les autres questions précédemment mentionnées (c’est-à-dire les spécificités nationales de défense) y compris, précisément en pensant au fonctionnement du système politique, et laisser les mains libres aux futurs gouvernements. Le débat devait donc être exclusivement celui de l’adhésion au traité" ⁵⁷. Cette approche globale et idéologique est rejetée par le PSOE car, pour Felipe Gonzalez : "le problème de l’atlantisme… ne doit pas être abordé en termes purement idéologiques. Il doit être abordé en d’autres termes, en termes de sécurité de l’Etat, en termes de dignité nationale, de projet de politique extérieure, etc, non en termes essentiellement idéologiques" bien que, reconnaît-il, "l’idéologie ait un poids spécifique dans les prises de décision de chaque homme politique" ⁵⁸.

De fait, la position et l’argumentation du PSOE pour justifier son opposition à l’OTAN n’est pas moins idéologique que celle du gouvernement, mais on remarque simplement que, pour le PSOE comme pour les autres groupes d’opposition, pour des raisons de convenance tactique qui répondent aussi à une logique irréprochable, l’argumentation va porter sur l’ensemble des aspects et des conséquences qu’implique l’adhésion à l’OTAN. Les socialistes vont s’attacher à démontrer l’absence de corrélation satisfaisante entre l’adhésion à l’Alliance et la satisfaction des intérêts spécifiques du pays : revendication de Gibraltar, défense des enclaves de Ceuta et Melilla. Cette différence notoire qui touche à la perception des rapports de force et de domination et à la marge d’autonomie des différents Etats au sein du monde occidental se traduit par une perception différente de ce qu’il est convenu d’appeler la "logique des blocs". Mais une autre question préalable se pose, qui conditionne tout le reste de l’analyse : quelle est la perception de la menace soviétique ?

La timidité des positions gouvernementales

Pour l’UCD comme pour le gouvernement, on pourrait penser que la perception de la menace soviétique est le présupposé fondamental sur lequel s’appuie leur vocation atlantiste. Or, admetre une telle déduction a priori serait ne pas tenir compte de la particularité du contexte espagnol, fortement marqué par l’isolationnisme imposé par les quarante années de franquisme ainsi que par la situation géostratégique de la Péninsule, éloignée du front potentiel Centre-Europe. On peut se demander réellement quelle est la place qui est accordée à cette menace et en particulier chez les partisans de l’option atlantique dont de nombreuses déclarations montrent la volonté de dissocier l’option atlantique des scénarios potentiels de conflits qui, pour l’Espagne, se trouvent effectivement sur le Flanc Sud. Rappelons qu’en 1978, au cours d’un voyage aux Canaries, le président du gouvernement, Adolfo Suarez, avait déclaré que l’archipel était situé hors de la zone d’application du traité de l’Atlantique Nord. On retrouve des déclarations d’une nature similaire au cours du débat parlementaire. Le ministre des Affaires étrangères, Perez Llorca, déclare notamment : "Le gouvernement insiste sur le fait qu’il ne pense pas atlantiser les territoires insulaires et extrapéninsulaires pour des considérations purement nationales" ⁵⁹. On peut penser que pour le gouvernement, l’OTAN ne se pose pas en tant qu’option de sécurité.

Il faut d’ailleurs souligner la contradiction qui existe entre la position du Haut Commandement militaire qui considère que l’OTAN a trop délaissé le Flanc Sud et la position du gouvernement qui montre une tendance à gérer les questions de sécurité du Flanc Sud hors du contexte OTAN. On peut cependant nuancer cette contradiction en faisant valoir que l’analyse militaire s’appuie sur les seules nécessités stratégiques, tandis que le gouvernement, dans son analyse, est obligé d’intégrer d’autres facteurs, en particulier au plan interne la nécessité de ne pas ajouter d’éléments à la polémique déjà vive avec l’opposition, au plan international, celle de ne pas donner de motifs susceptibles d’être exploités par certains acteurs de la scène internationale dans une région aux équilibres instables. Enfin, il ne faut pas sous-estimer le fait que le politique étant plus proche de l’opinion publique que le militaire, il est amené à réfuter certains arguments hostiles à l’OTAN. Il faut rappeler que, dans le contexte délicat du débat parlementaire, les enquêtes d’opinion publique ont mis en évidence que pour une majorité d’Espagnols l’adhésion à l’OTAN était synonyme d’accroissement du risque de guerre, argument qui fut d’ailleurs exploité par le PSOE. Vis-à-vis d’une opinion publique déjà sensibilisée aux menaces pesant sur le Flanc Sud, il eût été néfaste de sur-ajouter l’idée que l’OTAN pourrait jouer un rôle dans une région où elle n’aurait pu que contribuer à aviver les tensions. Ce type de contrainte a certainement pesé sur l’argumentation du gouvernement et explique en partie qu’il ait insisté davantage sur l’idée de choix idéologique et de normalisation de la position de l’Espagne vis-à-vis des institutions occidentales plutôt que sur les implications en matière de sécurité qu’emportait cette option.

En conclusion, on peut dire que l’analyse de la menace soviétique faite par l’UCD et par le gouvernement souffre d’une certaine ambiguité. Cette menace est dénoncée sur le plan des principes abstraits car elle constitue l’un des éléments indispensables à la cohérence du discours mais, dans le même temps, elle n’est pas envisagée dans ses implications stratégiques dès lors que cette analyse affecterait des scénarios concrets concernant directement l’Espagne, ce qui contribue à accréditer l’idée que l’OTAN ne sert pas les intérêts espagnols.

Les attitudes contrastées de l’opposition

L’opposition à l’OTAN a-t-elle pour corollaire, dans les partis d’opposition, l’absence de perception, voir la dénégation, de l’existence de la menace soviétique ? Il n’y a pas sur ce point une attitude homogène.

Le PCE, comme les autres partisans de la neutralité, s’abstiennent de désigner la menace soviétique pour centrer leur argumentation sur la dénonciation des blocs et l’accroissement des périls résultant de leur dynamique. Cette analyse tend à placer les deux superpuissances sur un même plan : leur volonté hégémonique est dénoncée mais il n’est pas établi une hiérarchie des menaces qui pourrait amener à conclure que la menace militaire vient davantage de l’Union Soviétique que des Etats-Unis.

La position du PSOE est très différente puisque celui-ci ne renvoie pas dos à dos les deux superpuissances. Les déclarations de Felipe Gonzalez traduisent une claire reconnaissance de l’existence de la menace soviétique. Il estime que la période de détente qu’ont connue les relations Est/Ouest a été suivie d’un accroissement de la tension dont l’un des éléments importants a été l’invasion de l’Afghanistan. Et il ajoute : "La tension internationale grandit et il faut dire très clairement que l’Union Soviétique, de la même façon qu’elle s’est engagée dans les accords SALT I, profite de l’époque de la détente pour accroître son potentiel non seulement conventionnel mais aussi son potentiel nucléaire… il est certain qu’il y a eu une augmentation de l’armement de la part de l’Union Soviétique… ce qui paraît certain jusqu’à maintenant, c’est que, du point de vue intra-européen, il y a un déséquilibre au détriment de l’Occident européen en armes conventionnelles et peut-être en armes atomiques" ⁶⁰. Pour nuancer son propos, Felipe Gonzalez s’empresse de préciser : "Equilibre qui, cependant, penche en faveur de l’Alliance Atlantique quand on considère le pacte dans sa dimension atlantique et non plus seulement européenne" ⁶¹. Cette analyse met en évidence toutes les nuances et la complexité de la position du PSOE qui s’appuie sur une prise en compte des équilibres globaux quasiment similaire à celle que peuvent faire les partisans de l’OTAN, tout en reniant l’instrument de cet équilibre global qui est, du côté occidental, l’Alliance Atlantique. Ici réside l’un des principaux points d’articulation de la position du PSOE qui revendique, outre sa conviction européenne, une orientation clairement occidentale. Cette analyse ne s’accompagne pas toutefois de l’acceptation de l’Alliance, perçue comme l’instrument des Etats-Unis, ce qui introduit un autre élément de l’analyse qui est l’anti-américanisme du PSOE. Anti-américanisme à première vue extrêmement équivoque puisqu’il va de pair avec l’acceptation du traité bilatéral avec les Etats-Unis, proposé par le PSOE comme alternative à l’OTAN en tant qu’instrument de participation à la défense occidentale.

Il s’agit bien entendu d’un argument qui a été développé par l’opposition, mais les partisans de l’adhésion à l’Alliance ont été parfois amenés à se référer à ce thème au cours du débat. Pour le PCE, la dénonciation de la politique des blocs entraine le rejet de l’option atlantique et les deux blocs sont renvoyés dos à dos. Il n’y a pas de désignation d’une menace militaire prioritaire et le principe suivant lequel il faut tout faire pour éviter le renforcement de l’un ou l’autre bloc est érigé au rang de postulat. Une même attitude de principe est adoptée par le PSOE qui, lui aussi, refuse les blocs. Pour Felipe Gonzalez, "La paix internationale doit se fonder sur la coopération, sur le rejet de la bipolarité ; un rejet actif et conscient" ⁶², car la dynamique des blocs porte en elle les germes de la guerre : "les pactes comme l’OTAN ou le Pacte de Varsovie sont des pactes qui, fondamentalement dans leur esprit, sont défensifs mais se tranforment en (pactes) offensifs dès le moment où la guerre est déclenchée" ⁶³.

Dans la dialectique sans concession à laquelle se livrent partisans et adversaires de l’option atlantique, les représentants de l’UCD et le gouvernement vont pousser le PSOE à tirer les ultimes conséquences de ses analyses qui, à l’évidence, se traduisent par un certain embarras, ce qui atténue la portée de l’affirmation péremptoire de Felipe Gonzalez lorsqu’il dit : "Qu’il n’y ait pas le moindre doute que nous sommes contre les blocs militaires. Non contre l’OTAN particulièrement, je l’ai dit mille fois… Je n’aime pas l’OTAN et encore moins le pacte de Varsovie… aucun des blocs militaires" ⁶⁴. Le ministre des Affaires étrangères, Perez Llorca, dénoncera le risque de voir se développer ce qu’il appelle la "théorie de l’équidistance" ⁶⁵ qui part de l’analyse selon laquelle les blocs sont de nature similaire car, dit-il, "on ne peut pas développer une dialectique purement abstraite consistant à dire que les blocs sont mauvais, et aussi mauvais l’un que l’autre. Il faut analyser leur différence idéologique parce qu’elle existe. Car, en face de ce bloc qui défend une conception dogmatique, une conception totalitaire de la politique, il y a le bloc de la liberté ; le bloc dans lequel est possible le pluralisme politique" ⁶⁶. Pour le PSOE, à la différence du PCE, cette différence de nature entre les blocs est admise, comme le reconnait Felipe Gonzalez : "Je n’ai pas établi de parallélisme total ; il y a une différence entre les blocs ; l’hégémonie et la logique hégémonique de l’Union Soviétique s’appliquent implacablement du fait que les systèmes sur lesquels elle se projette sont totalitaires, existant contre la volonté de leurs peuples, alors qu’en Occident cette logique de la superpuissance ne peut s’appliquer avec la même rigueur, du fait que les peuples, à quelques exceptions près, sont démocrates et pluralistes ; mais ces peuples ne sont pas démocrates et pluralistes en raison de leur appartenance à une alliance militaire qui garantit leurs systèmes, ils le sont par leur propre volonté…" ⁶⁷.

Malgré les restrictions que peut apporter Felipe Gonzalez à la reconnaissance des différences entre les deux blocs, cette déclaration met clairement en évidence l’analyse pro-occidentale du PSOE. Le PSOE admet l’existence d’une menace soviétique et la nécessité de participer à la défense de l’Europe occidentale ; il reconnaît la nature occidentale de l’Espagne, mais refuse la participation à l’OTAN en tant qu’instrument de cette défense. Son refus trouve son origine dans deux mobiles essentiels : le rejet de la politique des blocs et une attitude hostile à l’égard des Etats-Unis, puissance hégémonique du camp occidental, l’OTAN étant considérée comme l’instrument de sa domination. Or, sur ce deuxième point — l’attitude anti-américaine du PSOE —, sa position paraît plutôt contradictoire puisque d’un côté l’option atlantique est rejetée parce que l’OTAN est considérée comme l’instrument de l’hégémonie américaine et de l’autre la solution alternative qui est proposée comme forme de participation à la défense occidentale est le maintien des accords bilatéraux avec les Etats-Unis.

Pour le PCE, cette acceptation de la présence américaine s’inscrit dans la droite ligne de la doctrine eurocommuniste qui préconise de ne pas altérer les équilibres existants et est acceptée comme un moindre mal. Cette analyse obéit à la fois à des considérations très théoriques : il ne faut pas contribuer au déséquilibre des blocs ; et à des considérations tactiques : il s’agit de proposer une alternative "présentable" susceptible de réunir un certain consensus qui bloquera une éventuelle intégration à l’OTAN. Donc l’acceptation de la présence militaire américaine ne s’appuie pas sur l’analyse des nécessités stratégiques de l’Espagne mais sur une convenance tactique jugée apte à contrecarrer les projets atlantistes d’une fraction de la classe politique. Cette position est parfaitement expliquée devant les Cortes par Santiago Carrillo : "dans les premiers temps de la transition… il y avait un équilibre international et, sur la base de l’existence de cet équilibre international et aussi compte tenu des difficultés pour prendre la décision de sortir, de rompre l’accord avec les Américains…, nous avons accepté le maintien des bases dénucléarisées comme un mal mineur, jusqu’à ce qu’il y ait liquidation des bases étrangères de part et d’autre ; jamais, jamais nous n’avons accepté le principe qu’il y ait dans notre pays des troupes étrangères en permanence, jamais nous n’avons accepté l’existence de bases étrangères en général… Quand a été rompu le compromis tacite avec le gouvernement d’Adolfo Suarez… de ne pas entrer dans l’OTAN, du moins tant qu’il n’y aurait pas de consensus, ma position et celle de mon parti ont alors changé, étant donné qu’a été rompu ce qui était la base du compromis : ni OTAN, ni bases" ⁶⁸. Le débat parlementaire de l’automne 1981 marque donc une évolution sensible de la position communiste qui passe de l’acceptation de la présence américaine à un rejet de celle-ci, ce qui va le conduire à défendre la neutralité.

Tout autre est la position du PSOE qui va maintenir comme alternative à son refus de l’OTAN le maintien de la présence militaire américaine comme mode de participation à la défense occidentale. Cette prise de position est une conséquence du rejet de la "politique des blocs", ce qui traduit à ce niveau une analyse très proche de celle faite par le PCE puisqu’elle part du même principe pour ne pas altérer l’équilibre des blocs, l’acception du statu quo. Mais à la différence du PCE qui se borne à revendiquer un statut de neutralité ainsi que la signature des nécessaires accords avec les autres pays d’Europe en vue de promouvoir une défense européenne, ce qui pose d’ailleurs le problème de la compatibilité entre les deux propositions, neutralité et défense européenne, le PSOE estime par contre que le maintien de ce "statu quo" ne peut être que provisoire et doit permettre à l’Espagne de disposer du temps nécessaire pour redéfinir sa politique de défense et évaluer ses intérêts de sécurité, ce qui lui permettra de renégocier, une fois cette démarche effectuée, les accords avec les Etats-Unis "sur la base des intérêts nationaux". La position du PSOE fait apparaître la prise en compte des intérêts stratégiques particuliers avant d’envisager toute alliance de défense, montrant encore une fois son attitude en contrepoint avec l’UCD et le gouvernement qui, eux, considèrent que l’option atlantique est une option a priori d’où vont découler des lignes directrices pour la politique de défense.

Précisément, l’un des points nodaux du débat aura été le "porte à faux" entre l’UCD et le gouvernement et le principal parti d’opposition, le PSOE, les uns ayant voulu insister sur l’aspect a priori et diplomatique du choix de l’option atlantique tandis que le PSOE a voulu situer la question de l’OTAN sur le plan du débat de politique de défense.

L’une des questions préalables au débat a été de savoir quelle serait la commission spécialisée des Cortes qui serait compétente pour traiter du thème de l’Alliance Atlantique : Commission des Affaires étrangères ou Commission de la Défense ; ce qui traduit les incertitudes quant à la nature de cette question. Le débat fut tranché au profit de la Commission des Affaires étrangères, ce qui ne pouvait escamoter la double dimension de l’Alliance.

Le terrain de la politique de défense représentait un formidable argument pour l’opposition qui avait beau jeu de montrer qu’en raison de l’absence de définition de la politique de défense, le choix de l’option atlantique était prématuré. C’est le PSOE qui va dénoncer l’absence de politique de défense ou, à tout le moins, l’absence d’information du Parlement quant à ses grands axes. Et il est vrai que le premier débat sur les lignes générales de la politique de défense n’interviendra qu’au mois d’avril 1982, soit six mois après le débat sur l’OTAN⁶⁹. La tactique du gouvernement va consister à faire apparaître la dimension de défense comme une question de second ordre qui ne devra être débattue qu’une fois l’intégration réalisée. La question ne sera pas pour autant éludée mais elle n’occupe qu’une place mineure dans les débats, malgré les tentatives réitérées de Felipe Gonzalez de se situer sur ce terrain. "Il n’est pas digne que nous soyons en train de discuter l’intégration ou non au traité de l’Atlantique Nord sans avoir au préalable défini quelle est notre défense nationale, quel est notre système de défense nationale, car cela est une question qui se pose avant la décision d’entrer ou non dans l’OTAN" ⁷⁰. Une autre preuve de la relégation des questions de défense au second rang nous est fournie par l’intervention tardive du ministre de la Défense qui ne prendra la parole que le dernier jour des débats devant le Congrès des Députés.

La position des partisans de l’intégration est clairement exprimée par Jose-Maria de Areilza : "nous n’avons pas encore de politique de défense, une politique nationale de défense militaire ; c’est vrai, nous n’en avons pas. Mais je crois précisément que de notre adhésion, des négociations ultérieures peut se dégager en partie, en grande partie, la configuration de coordonnées générales qui signifient pour nous cette définition d’une doctrine stratégique et tactique de la défense nationale espagnole qui nous fait grandement défaut" ⁷¹. Cette perception du problème est partagée par le président du gouvernement, Calvo Sotelo : "Nous savons que c’est seulement dans le cadre de l’Alliance que nous obtiendrons des améliorations substantielles pour notre système de défense" ⁷².

L’intervention du ministre de la défense, Alberto Oliart, ne va pas apporter d’éléments nouveaux. Elle se limite à quelques considérations théoriques sur le Plan Stratégique Interarmées (PEC) et au rappel de l’existence de la Directive de Défense nationale d’avril 1981 qui énonçait que l’axe principal de la stratégie espagnole était l’axe Baléares-Détroit-Canaries. Il ajoutera qu’ il y a coïncidence entre les priorités stratégiques de l’Espagne et celles de l’Alliance et que l’Union Soviétique fait peser sur l’Espagne une menace directe⁷³. Par ailleurs, Calvo Sotelo, assisté du ministre des Affaires étrangères Perez Llorca et du ministre de la Défense Oliart, avait réuni les Conseils Supérieurs des trois armées le 21 août 1981 pour les informer des raisons qui motivaient l’adhésion "ainsi que des aspects techniques, diplomatiques et de défense de l’incorporation à l’OTAN" ⁷⁴. Au terme de cette réunion, les conseils publièrent un communiqué dans lequel ils se prononçaient favorablement sur la décision gouvernementale. Mais cet avis de la haute hiérarchie militaire ne permet pas pour autant de l’interpréter comme la formulation d’une doctrine stratégique clairement définie. C’est un aval donné à une orientation générale du gouvernement.

Nécessaire participation à la défense occidentale, perception de la menace soviétique, dénonciation de la politique des blocs, acceptation de la présence militaire américaine, dénonciation de l’absence de politique de défense. Ces thèmes, autour desquels s’articule la position des diverses forces politiques, ont un certain degré de permanence dans le débat qui a agité l’Espagne jusqu’en 1986. C’est autour d’eux que va s’effectuer le glissement conceptuel du gouvernement socialiste à partir de son accession au pouvoir en 1982 qui va conduire à la décision de maintien dans l’Alliance Atlantique, entérinée par le référendum du 12 mars 1986. Cependant, deux autres arguments ont été développés au cours du débat de l’automne 1981, qui méritent d’être évoqués. Si la neutralité sera évoquée par le PCE, un certain nombre de députés indépendants et le socialiste Julio Busquets, sans que ce débat apporte d’éléments novateurs, un autre thème paraît davantage intéressant : la dialectique de la paix et de la guerre.

L’invocation de la paix a un caractère intemporel qui tend à donner un aspect incantatoire faisant perdre toute portée réelle à un terme qui recouvre pourtant l’une des aspirations les plus profondes de l’homme. Malgré cette banalisation, son usage politique et sa récupération partisane montrent que son utilisation, malgré la perversion du terme, demeure un argument de choix, certes démagogique, mais en tout cas susceptible de frapper l’opinion publique. La dénonciation de l’usage abusif qui a été fait de ce terme est de tous les temps. Il y a quelques années, le président François Mitterand, dans une formule qui a fait florès, rappelait que "les pacifistes sont à l’Ouest et les missiles sont à l’Est" ⁷⁵. En Espagne,
au cours du débat parlementaire de 1981, le leader conservateur Manuel Fraga Iribarne rappelait que Saint-Augustin disait qu’il n’y a personne qui ne se proclame contre la paix, mais que chacun veut la sienne⁷⁶ , rappelant ainsi qu’il ne sufit pas de nommer une chose pour qu’elle acquière réalité et que le concept peut recouvrir des réalités différentes dont certains tendront même à l’annuler.

Le débat sur l’Alliance Atlantique est un bon exemple de la dialectique qui s’instaure sur des mots dévoyés, les opposants à l’OTAN justifiant leur hostilité à cette option par leur lutte pour la paix. Pour Ramon Tamames, "la neutralité peut être aussi une neutralité active (qui permet de mener) une politique internationale de détente et de contribution à la paix mondiale… Il est lamentable… que nous nous éloignions de la voie d’une Espagne qui lutte activement pour la paix" ⁷⁷. Pour le député communiste Ballesteros, "affirmer que la neutralité est impossible peut nous amener à penser que la paix est impossible" ⁷⁸. Felipe Gonzalez va défendre le maintien de la présence militaire américaine au nom du même principe, la nécessité de lutter pour la paix⁷⁹. Cet amalgame entre neutralité ou maintien du statu quo et paix est évidemment dénoncé par les partisans de l’adhésion et Javier Ruperez va situer le problème de la paix sur un autre plan. Au-delà de l’affirmation selon laquelle "l’OTAN c’est la guerre et le refus de l’OTAN c’est la paix", il convient dit-il de définir la paix en termes concrets : "de quelle paix parlons-nous ? Quels sont les composants effectifs, réels, essentiels de la paix que nous voulons ?" ⁸⁰. Pour lui, "La paix, pour être effective, pour être réelle, pour être authentique, doit être une paix dynamique. Une paix qui ne consiste pas exclusivement en une définition ou en une contemplation statique de l’absence de guerre, mais une paix qui soit fondée aussi sur le respect des droits de l’Homme, sur le respect du droit à l’égalité économique entre les pays plus ou moins développés, sur le respect aussi de protocoles déterminés, de codes de conduite militaire et politique déterminés. Voici la paix que nous voulons" ⁸¹. De cette position de principe découle naturellement que l’OTAN est l’option la plus appropriée. Felipe Gonzalez met en évidence toute la transcendance de ce débat en le résumant par ces mots : "En ce qui concerne la paix, on a assisté à une réflexion qui, effectivement, montre un antagonisme de fond et l’on ne sait pas laquelle des deux positions sera légitimée par le cours de l’Histoire" ⁸² ; ce qui est aussi une façon de renvoyer dos à dos les deux approches de la paix et donc de les placer sur un même pied.

On peut s’interroger sur l’intérêt de tels arguments tant ce débat sur la paix, par son intemporalité, aurait pu se dérouler en tout autre lieu de la planète ou à toute autre époque et conserver la même pertinence. Mais on ne doit pas sous-estimer son importance, surtout à une époque où l’opinion publique est devenue un enjeu des relations internationales et donc pèse sur la décison politique. L’usage d’un tel discours sur la paix n’est pas innocent et son impact est vérifié par les sondages qui montrent que, dans la période considérée, en Espagne, une forte majorité de gens rejette l’option atlantique au motif que celle-ci augmente le risque de guerre⁸³. Il y a donc un net rattachement de l’OTAN à l’idée de guerre qui montre le poids que peut avo ir le discours.

Tous ces arguments ont été utilisés pour rejeter de manière globale l’option atlantique. Mais il existe une autre série d’arguments qui ont été avancés par l’opposition pour tenter d’atténuer la portée de l’adhésion et en définir des contours restrictifs étant donné le caractère inéluctable de l’autorisation d’adhésion donnée au gouvernement par les Cortes par le simple jeu de la majorité parlementaire. L’évocation de ces arguments a eu aussi pour objectif, selon les adversaires de l’adhésion, de montrer le décalage existant entre les nécessités réelles de l’Espagne et les fonctions de l’Alliance Atlantique et donc l’inadéquation de l’option atlantique.

Ces arguments ont essentiellement porté sur la nécessité de faire admettre par l’OTAN une reconnaissance de l’intégrité territoriale espagnole, ce qui sous-entendait une reconnaissance des enclaves de Ceuta et Melilla, situées sur la côte africaine et donc, a priori, hors de la zone géographique d’application du traité de l’Atlantique Nord définie par son article 6. Une autre revendication de l’opposition aura été de faire reconnaître la souveraineté espagnole sur Gibraltar et enfin de réclamer un statut de non nucléarisation du territoire espagnol. Ces arguments présentent un intérêt à plus d’un titre. D’une part, ils sont le reflet significatif des préoccupations qui ont agité la classe politique espagnole à cette époque en matière de politique extérieure. La menace pesant sur Ceuta et Melilla, la revendication de Gibraltar constituent des axes traditionnels de préoccupation de la politique extérieure espagnole ; tout comme la revendication de la non-nucléarisation traduit la crainte de la guerre fortement ancrée dans l’opinion publique. C’est avec juste raison que Javier Ruperez considère que la lecture des débats parlementaires de l’automne 1981 concernant l’OTAN constitue un passage obligé pour qui veut comprendre la politique extérieure espagnole de ces années-là⁸⁴, tant ce débat cristallise toutes les questions majeures d’alors.

D’autre part, ces questions particulières revêtent une importance dans la mesure où l’acte d’autorisation donné par les Cortes, loin d’être une simple approbation, intègre un certain nombre d’injonctions ou de recommandations au gouvernement qui traduisent la prise en compte par les groupes politiques favorables à l’intégration (Groupe centriste et Coalition démocratique) des objections soulevées par l’opposition. Ainsi du point II faisant référence à l’interdiction de stockage ou d’installation d’armes nucléaires sur le territoire espagnol, du point IIB qui fait référence à l’intégrité du territoire espagnol, du point IIIC qui fait référence à Gibraltar.

La protection de l’intégrité territoriale : les problèmes posés par Ceuta, Melilla et Gibraltar

La demande de l’opposition de faire reconnaître explicitement par l’Alliance Atlantique l’intégrité territoriale de l’Espagne soulève le problème des enclaves de Ceuta et Melilla et de la présence britannique à Gibraltar. Ces questions ont représenté un formidable moyen de créer des difficultés au gouvernement comme le dénoncèrent les partisans de l’intégration⁸⁵ ; pour le PSOE, elles se justifient, comme le déclare Felipe Gonzalez, par le fait que "bien que nous ayons des raisons pour ne pas être d’accord avec l’adhésion à l’OTAN, nous pouvons avoir des raisons suffisantes pour analyser l’adhésion de l’Espagne à l’OTAN dans des conditions objectivement défendables devant l’opinion publique nationale et internationale" ⁸⁶.

En fait, les questions soulevées par l’opposition paraissaient inévitables si l’on tient compte que le débat d’adhésion de l’Espagne intervient trente-deux ans après la création de l’Alliance Atlantique. Si au moment de sa constitution on put modeler le traité en fonction de considérations d’opportunité et donc négocier certaines dispositions — comme ce fut le cas pour la France qui obtint que les "départements français d’Algérie" soient inclus dans la zone géographique d’application du traité de l’Atlantique Nord —, il apparaît qu’au bout de trente-deux ans de fonctionnement, il est difficile d’introduire des dispositions particulières au profit d’un seul pays, dispositions qui seraient difficilement acceptées par certains des autres quinze membres. En effet, on imagine mal que les quinze pays de l’Alliance acceptent une disposition dérogatoire à l’article 5 pour inclure, dans le domaine géographique d’application du traité, les enclaves de Ceuta et Melilla, situées sur le territoire africain qui se trouve exclu de son champ d’application et qui constituerait un geste profondément inamical à l’égard du Maroc.

On ne peut pas davantage nier qu’appliqué à l’Espagne, le traité de l’Atlantique Nord du 4 avril 1949 présente une certaine difficulté d’interprétation qui découle du rapprochement d’une part des dispositions de l’article 4 qui fait référence à l’intégrité territoriale des membres de l’Alliance, bien qu’il ne parle que de procédure de consultation et n’évoque pas l’action armée reposant sur le droit de légitime défense, et d’autre part des articles 5 et 6 qui définissent clairement les espaces géographiques d’application du traité. La revendication de l’opposition pouvait aussi se fonder sur la pratique suivie au sein de l’Alliance Atlantique qui, dans chaque cas d’adhésion intervenue ultérieurement à sa fondation, avait négocié avec les pays concernés un protocole préalable fixant les conditions particulières de l’adhésion. Ce fut le cas pour la Grèce et la Turquie avec la signature du protocole de Londres du 22 octobre 1951 et pour la République Fédérale d’Allemagne avec la signature du protocole de Paris du 23 octobre 1954. L’Espagne pouvait se prévaloir d’un précédent important concernant le territoire d’application du traité puisque le protocole de 1951 étend celui-ci au territoire de la Turquie dont la majeure partie se trouve en Asie. De même, dans le cas de Gibraltar, pouvait-il paraître légitime que l’Espagne profite de l’adhésion pour rappeler la revendication séculaire de sa souveraineté sur le Rocher, bien que cela pose un problème quasiment insoluble du point de vue formel puisque le litige l’oppose à une autre membre de l’Alliance, la Grande-Bretagne ; toute inclusion d’une disposition tendant à reconnaître la souveraineté espagnole aurait pu être interprétée comme une reconnaissance implicite par la Grande-Bretagne de la légitimité de la revendication espagnole, d’où l’impossibilité d’inclure une telle clause dans un protocole qui doit être approuvé par l’unanimité des Etats membres de l’Alliance.

Une seule constatation s’impose : la cristallisation des positions entre l’opposition et les partis favorables à l’adhésion s’explique par l’absence d’une négociation préalable entre les forces politiques les plus importantes du pays autour d’une option qui demandait un minimum de consensus⁸⁷. La fracture qui se crée entre les divers partisans paraît irréversible et il a fallu toute la singularité de la situation politique espagnole pour voir s’effectuer en quatre ans un revirement de position du PSOE et du gouvernement socialiste pour que l’OTAN devienne une option acceptée par la très large majorité des forces politiques. On doit d’ailleurs remarquer que le revirement d’attitude du gouvernement socialiste n’a pas été assorti d’une demande de renégociation de sa part, ni de la signature d’un protocole qui prendrait en compte de façon explicite les desideratas particuliers de l’Espagne. Cette attitude est très révélatrice de la mutation qui s’est opérée chez les socialistes qui sont passés d’une stratégie d’opposition "tous azimuts" à une stratégie de gouvernement qui sur ces questions reprend à son compte, au moins tacitement, la position qui fut celle du gouvernement centriste de Calvo Sotelo au moment de la demande d’autorisation parlementaire d’adhésion. Les affirmations péremptoires et les explications embarrassées du gouvernement montrent les limites du débat public et l’auto-censure qu’il s’est imposée sur un sujet délicat mettant en cause ses relations de bon voisinage vis-à-vis du Maghreb. Le ministre des Affaires étrangères, Perez