La loi organique du 1er juillet 1980, modifiée par la suite, constitue la disposition fondamentale organisant la défense. Elle donne de la politique militaire une définition qui traduit les contraintes politiques du moment. "La politique militaire, composante essentielle de la politique de défense, détermine l’organisation, la préparation et la mise en œuvre du potentiel militaire, constitué fondamentalement par l’armée de Terre, la Marine et l’armée de l’Air, en prenant en compte les possibilités de la Nation par rapport à la défense".

Cette définition omet de mentionner la "Guardia Civil" alors que, comme la gendarmerie en France, elle dépend organiquement du ministère de la Défense. De plus, les réformes ultérieures ont donné des responsabilités accrus à la "Guardia Civil" dans la défense opérationnelle du territoire. C’est à dessein que cette définition est ainsi formulée puisqu’elle témoigne de la volonté du législateur de marquer une claire rupture avec l’appareil légal du franquisme, et tout particulièrement dans ce cas avec l’article 37 de la loi organique de l’Etat de 1967 qui déclarait : "Les forces armées de la Nation, constituées par les armées de Terre, Mer et Air et les forces d’ordre public…" On retrouve dans la formulation de 1980 le souci de bien distinguer entre les problèmes de sécurité interne et les problèmes de sécurité externes, ces derniers étant le seul domaine de compétence des forces armées à l’exclusion de tout autre. Le législateur prend soin de préciser également que la politique militaire devra tenir compte des possibilités de la Nation, ce qui est une manière de rappeler que l’armée doit, comme du temps de Franco, accepter les sacrifices budgétaires au nom de l’intérêt national et que le processus de modernisation qui s’annonce en 1980 ne doit pas conduire à une inflation des budgets, rappel qui pouvait être utile à une époque où le contrôle du pouvoir civil sur les militaires était encore mal affermi.

L’analyse de la politique militaire pose un problème méthodologique important. Le souci de rationalité, considéré en Espagne comme une façon de se démarquer des archaïsmes de la culture politique traditionnelle et de rappeler les vertus du cartésianisme et du positivisme, a conduit les responsables politiques à rappeler en maintes occasions que l’application du schéma logico-déductif à la politique de défense amenait à considérer que la politique militaire devait être soumise aux choix globaux résultant des orientations diplomatico-stratégiques. Les vertus pédagogiques du discours ne coïncident pas nécessairement avec l’état des choses. L’analyse d’une politique militaire montre qu’un tel schéma est difficilement applicable du fait que le système militaire est antérieur à la définition des objectifs globaux. Il faut donc admettre que les caractéristiques de cet outil militaire vont influer sur les objectifs en faisant peser sur eux certains déterminismes et certaines contraintes. On peut distinguer trois grands blocs dans la politique militaire espagnole : les éléments de politique militaire antérieurs à la redéfinition des alliances, les éléments qui sont en cours ou qui se sont redéfinis pendant la même période et les mesures qui déduisent les conséquences du choix de l’OTAN. Ce canevas pédagogique se révèle toutefois insuffisant pour expliquer la réalité car dans les faits le choix du Groupe de Combat effectué par la Marine pratiquement avant la Transition s’inscrit dans une logique otanienne alors que bien des choix ultérieurs inspirés du modèle des autres armées occidentales n’ont pas été motivés par le choix de l’OTAN. On peut citer à titre d’exemple l’élargissement des attributions de la "Guardia Civil" en matière de défense opérationnelle du territoire qui est inspirée du modèle de la Gendarmerie française et du Corps des Carabiniers italiens.

La différenciation entre ces trois grands blocs ne prend pas en compte non plus la distinction essentielle entre mesures à caractère politique et mesures à caractère technique. Car, si le maître-mot qui revient comme un leitmotiv à propos des réformes militaires est la modernisation, il ne faut pas perdre de vue que ce processus de modernisation recouvre une réalité complexe car il comporte une série de mesures à signification éminemment politique. L’emploi du terme modernisation témoigne de l’esprit qui a animé les acteurs de la transition démocratique qui ont avant tout recherché le consentement de tous les secteurs de la Nation et à fortiori des forces armées, et ont systématiquement rejeté toute idée de règlement de compte ou de chasse aux sorcières. Cela ne veut pas dire que leur action n’ait pas été mue par des principes politiques très fermes et l’on peut voir en particulier que la réforme des structures organiques et de l’organisation territoriale de l’armée de Terre dans les années 1982-1984 a eu une importante signification politique.

1 - Les changements dans la continuIté

L’expression galvaudée selon laquelle "l’argent est le nerf de la guerre" n’est pas dénuée de signification car les moyens économiques mis à disposition vont influer grandement sur la concrétisation des objectifs affichés. Ceci est d’autant plus vrai pour la politique militaire que les effectifs des forces armées sont importants et le coût des matériels élevé.

La détermination du niveau des ressources à mettre en œuvre pour réaliser l’effort de défense revêt depuis les dernières décennies une importance accru du fait que les mutations technologiques ont entraîné une accélération vertigineuse du processus d’obsolescence des matériels. La nécessité de maintenir ou d’augmenter la capacité opérationnelle des armées se traduit par d’importantes contraintes financières pour les Etats, aggravées par le phénomène de récession économique mondial. L’Espagne a plus durement ressenti les effets de la récession en raison de la fragilité de son économie qui offrait des vulnérabilités plus grandes que des pays de niveau de développement équivalent et parce que cette crise s’est faite sentir après 1975, c’est-à-dire à une période de profondes transformations, donc à un moment où l’Espagne aurait eu besoin de disposer de plus grandes disponibilités financières pour mener à bien les nécessaires réformes de l’outil militaire. Pour comprendre aussi l’importance du facteur économique et financier , il faut rappeler que la ligne politique suivie depuis la transition part du postulat que la réforme militaire, nécessité politique, passe par la modernisation. Or il s’agit là d’un pari ambitieux si l’on considère l’état dans lequel se trouvaient les forces armées à la mort du général Franco. Si l’armée de l’Air et la Marine, bien que souffrant de la faiblesse des moyens, avaient déjà engagé leur modernisation et menaient une politique de rationalisation, par contre l’armée de Terre avait à souffrir d’effectifs pléthoriques qui absorbaient une grande partie de ses ressources économiques, ce qui empêchait de mener une politique de modernisation des matériels, destinée à remédier à l’archaïsme de ses équipements.

Du fait de la faiblesse de l’effort financier et de l’ampleur des réformes à conduire, certaines modernisations, notamment celles concernant les matériels de l’armée de Terre et de l’armée de l’Air, n’ont pu se faire que de manière limitée, se traduisant par l’absence de mutation significative de la capacité opérationnelle et de la doctrine d’emploi. Mais les continuités que l’on observe dans la politique militaire espagnole ne doivent pas être entendues uniquement dans le sens d’un bilan négatif. A cet effet, il faut souligner la signification tout à fait particulière des continuités de la politique navale. Certes, si celle-ci a eu à souffrir des insuffisances budgétaires dans la réalisation de ses programmes, ses continuités s’expliquent par le fait que la Marine était déjà une armée moderne dans sa doctrine, dans ses structures et sa politique d’équipement au moment de la transition démocratique et elle répondait aux nouvelles nécessités de l’action diplomatico-stratégique.

1.1 - Le budget de la défense : constance dans la diminution et réorganisation interne

Le financement de la défense se fait essentiellement par le biais du budget de la défense, voté annuellement par les Cortes et qui fixe pour l’année à venir les sommes dont disposera l’institution militaire pour réaliser les objectifs qui lui sont assignés par la politique de défense. Les sources de financement du budget sont multiples. On trouve les crédits de personnels qui financent les rémunérations des personnels militaires et civils et proviennent du chapitre I du budget de l’Etat ; les crédits d’équipement et d’entretien sont fixés principalement par les lois de programmation pluri-annuelles qui déterminent les ressources attribuées à la défense. Actuellement, les crédits établis par la loi 44/82 constituent plus de 50 % du budget de défense. D’autres crédits sont financés par le Plan Pluri-annuel des Investissements Publics (PPIP) et interviennent dans des domaines qui ne sont pas spécifiquement militaires : recherche, santé, culture ou formation professionnelle. En 1986, ces ressources représentaient 2,52 % du budget de la défense. Il existe également des crédits divers qui sont octroyés en fonction de dispositions spéciales telles que le décret-loi portant création de l’Institut national des Techniques Aérospatiales (INTA) ou bien pour pourvoir à des dépenses spécifiques telles que le logement des militaires dont s’occupent les "patronatos de casas militares". Ces crédits représentent moins de 1 % du budget de la défense. Enfin, il faut ajouter jusqu’en 1988 l’aide américaine sous forme de prêts à taux préférentiels et qui s’élevaient, en vertu de l’accord bilatéral de 1983, à la somme de 400 millions de dollars annuels consacrés au financement des matériels achetés aux Etats-Unis. Leur suppression ainsi que l’importance des sommes allouées dans le budget de la défense au titre de leur remboursement ont contribué à limiter de façon importante la capacité d’investissement ces dernières années.

L’étude des budgets de la défense de l’Espagne depuis la transition démocratique doit se faire sous deux angles. Il faut prendre en compte le volume global de ces différents budgets, ce qui amène à constater la faiblesse des dépenses de défense en Espagne par rapport aux pays de développement similaire ou appartenant au même environnement politique ou géographique. De ce point de vue, la principale caractéristique de ces budgets réside dans la grande continuité avec la situation qui prévalait sous Franco de faiblesse de l’effort financier. Mais cela ne veut pas dire que les budgets de la défense n’aient pas fait l’objet de modifications importantes dans leur structure interne. La rupture qui s’opère à ce niveau rend l’étude de ces budgets difficile car elle empêche de procéder à leur analyse comparative sur l’ensemble de la période. Ces changements traduisent les modifications intervenues dans les structures centrales de la défense beaucoup plus qu’une mutation de la politique militaire qui aurait eu des implications notoires dans le domaine opérationnel.

La continuité : la faiblesse des dépenses de défense en Espagne

Depuis les années 60 l’effort de défense a été sacrifié au profit du développement économique. Le préambule de la loi de programmation militaire de 1965 reconnaissait que la défense ne constituait pas un objectif prioritaire. Si la loi de programmation financière de 1971 constituait l’amorce d’un effort de rattrapage, durant la décennie des années 70 les chocs pétroliers et la crise économique mondiale qui frappèrent l’Espagne de plein fouet eurent tôt fait, compte tenu de l’inflation, de réduire à néant les meilleures intentions.

Le budget de la défense représentait, en 1991, 6,38 % du budget de l’Etat contre 11,58 % en 1982, ce qui montre qu’au cours de ces dernières années l’effort prioritaire n’a pas porté sur la défense, ce qui confirme une tendance déjà clairement affichée dans le passé. De 2,09 % du PIB en 1982, le budget de la défense ne représentait plus que 1,57 % du PIB en 1992, ce qui a provoqué une vive inquiétude au sein des forces armées. L’engagement de porter celui-ci à 2 % du PIB pris en 1991 pour permettre de mener la réforme de l’armée de Terre au cours de la prochaine décennie reste encore du domaine de l’hypothétique. Mais comme l’expliquait le ministre de la défense, Narcis Serra, en 1984¹, c’est l’analyse comparative qui est la plus révélatrice pour comprendre la limitation des capacités financières de la défense espagnole. Sur les soixante trois pays du monde qui dépensent plus de 500 millions de dollars par an en matériel de défense, l’Espagne se situe à la vingt-deuxième place, alors qu’elle est à la douzième par l’importance de son PIB. Elle occupe la dix-huitième place par le nombre d’hommes incorporés dans les forces armées mais la vingt-et-unième place pour la population.

Les chiffres les plus révélateurs apparaissent lorsque l’on établit un rapport entre le budget de l’Etat et le budget de la défense : l’Espagne occupe alors la cinquante-troisième position ; et la cinquante-sixième place si l’on met en relation le budget de la défense avec le PIB. Si l’on compare les dépenses de défense par habitant, on constate que de tous les pays occidentaux l’Espagne se trouve très en arrière puisqu’en appliquant les règles budgétaires employées dans les autres pays de l’OTAN, c’est-à-dire en incluant la Garde civile qui est l’équivalent de la gendarmerie et dont le budget en Espagne relève du ministère de l’Intérieur, on constate une dépense de 130 $ par habitant alors qu’elle est de 300 $ en Hollande, entre 350 et 400 $ en République Fédérale d’Allemagne et, pour la France et la Grande-Bretagne, de plus de 450 $ ; seule l’Italie, avec une dépense de 170 $ par habitant, est dans une situation comparable. Ce dernier critère n’a qu’une valeur relative mais il faut cependant constater que les dépenses de défense augmentent à mesure qu’augmente la part du PIB par habitant, ce qui revient à dire que les pays riches dépensent plus par habitant pour se défendre². Par rapport à l’ensemble des pays occidentaux l’Espagne, avec le Canada, occupe une place très en-deçà de la moyenne si l’on applique ce critère, ce qui traduit une situation spécifique de l’appareil de défense dans ces deux pays.

Cette seule approche globale serait insuffisante et ne permettrait guère de comprendre la situation réelle si elle n’était complétée par une étude de la structure interne des budgets.

En 1984, Narcis Serra tirait les conclusions de la faiblesse des dépenses de défense espagnoles et considérait que pour améliorer les capacités des forces armées, deux solutions s’offraient. Ou bien il fallait porter les dépenses de défense par habitant à 160 $ pour parvenir à un niveau comparable à celui de l’Italie, ce qui entraînerait une augmentation du budget de la défense de deux milliards de dollars, mais le ministre ajoutait qu’"il est impensable que, dans la situation économique espagnole actuelle, nous puissions programmer un effort de cette importance" ³. Le ministre évoquait alors une deuxième possibilité : "Comme cela n’est pas possible, il faut s’orienter vers une autre voie qui, de l’avis du ministère (de la Défense), consiste à réduire la dimension de nos forces armées pour permettre qu’elles aient un niveau de modernisation des équipements, de préparation et de professionnalisation des cadres qui fasse que ce volume de force soit comparable à celui des pays avec lesquels nous voulons nous comparer et à l’égard desquels nous voulons avoir le même type de capacité défensive" ⁴. C’est cette deuxième voie qui a été choisie depuis 1982.

La réorganisation interne des budgets : la fin de l’autonomie financière des militaires

Jusqu’en 1977, il existait des budgets séparés pour les trois ministères militaires et ce n’est qu’en 1978 qu’apparaît, pour la première fois, un budget du ministère de la Défense. A partir de cette date va s’amorcer l’une des grandes constantes de leur évolution qui est l’absorption sans cesse croissante par les organes centraux du ministère de multiples fonctions qui, jusque-là, avaient été exercées par les quartiers généraux des trois armées⁵. Ceci va avoir pour conséquence de rendre difficile pour cette période l’analyse de l’évolution de la position relative des trois branches de l’armée par rapport aux dépenses militaires globales. On peut cependant dégager certaines tendances qui révèlent le sens de l’effort engagé⁶.

La période 1972-1982 fait apparaître une baisse progressive des dépenses de personnel avec une augmentation corrélative des dépenses d’investissement. Pendant cette période, les dépenses de personnel perdent douze points, passant de 63,4 % en 1972 à 51,3 % en 1982. Dans le même temps, la part des investissements augmente de 18,7 % jusqu’à 30,6 % tandis que les dépenses de fonctionnement restent stables. Ces chiffres montrent que le mouvement tendant à accorder une meilleure place à l’investissement, et donc à la modernisation de l’appareil militaire, a été mis en route par la loi programme de 1971 et donc n’est pas la conséquence directe du changement de régime en 1975. D’autre part, l’apparence qui laisserait croire à un parallélisme entre l’accroissement de la part réservée aux investissements et la diminution de la part réservée aux personnels doit être nuancée quant à son sens exact car en fait elle ne traduit pas une réduction drastique des effectifs pendant la période ; au contraire, les sur-effectifs restent stables. Elle s’explique surtout par la stagnation et même l’érosion des rémunérations militaires.

L’analyse de la répartition fonctionnelle intra-armées traduit des phénomènes largement connus puisqu’elle fait apparaître le surdimensionnement en effectifs de l’armée de Terre et la faiblesse de ses dépenses d’investissement, phénomène qui est beaucoup moins apparent dans l’armée de l’Air et encore moins dans la Marine. Ce phénomène vient à l’appui de ce qui vient d’être dit puisque la part du budget de l’armée de Terre consacrée aux personnels, qui était de 83,2 % en 1969, descend à 68,4 % en 1980, tandis que dans le même temps les dépenses d’investissement augmentent dans cette même armée de Terre de 6,6 % à 23,1 % en 1981. Ces chiffres confirment le caractère archaïque de l’armée de Terre tandis que les deux autres armées, de dimensions beaucoup plus réduites, avaient déjà engagé leur modernisation. Ce fut surtout le cas de la Marine qui n’a subit que peu de modifications dans ses structures et ses effectifs.

Les tendances des budgets de la défense récents : l’effet "peau de chagrin"

Il est très difficile de comparer les derniers budgets de la défense avec les budgets antérieurs du fait de leur profond bouleversement interne. En 1981 sont transférées dans la section commune, qui était alors appelée "organe central de la défense", les rémunérations complémentaires et les dépenses du personnel contractuel civil ainsi que les cotisations de sécurité sociale des personnels militaires. En 1982, les attributions de la section commune sont très nettement élargies puisque celle-ci prend en charge, pour la première fois, la presque totalité des rémunérations ainsi que les charges sociales du personnel militaire. Ceci a pour conséquence de provoquer une augmentation de 95 % de la part de la section commune à l’intérieur du budget. En 1983, cette section commune va augmenter encore de 42 %. Cette forte augmentation est due au renforcement considérable du budget de la Direction générale des Armements (DGAM), ce qui traduit la volonté politique de dessaisir les quartiers généraux des prérogatives larges dont ils disposaient jusque-là en matière d’achat d’armements au profit de l’organe central, le ministère de la Défense. Ce renforcement considérable de la section commune constitue l’un des phénomènes majeurs de ces années.

Le deuxième phénomène majeur est l’effort de rééquilibrage entre les différentes fonctions au sein du budget des trois armées. L’objectif affiché est la modernisation, son cadre légal est la loi 44/82 de programmation militaire qui garantit aux forces armées un financement minimum pour les acquisitions de matériel. Mais l’une des conditions de cette modernisation passe par la réduction des effectifs, objectif qui correspond à une volonté politique et qui répond à l’évident désir de réduire les effectifs pléthoriques de l’armée de Terre, mais qui s’explique aussi par l’état de l’économie espagnole qui ne permet pas d’accroître de façon importante la part du budget de la défense. C’est ce que traduit la loi de programmation de 1982 en fixant comme plafond un maximum de 2,5 % d’augmentation des crédits de la défense au terme des huit ans d’application de la loi par rapport à ceux de 1982. Ce mécanisme très contraignant a permis une limitation très stricte des budgets. Mais on observe qu’au cours de cette période, les dépenses en personnels ont été mal contenues par rapport aux objectifs affichés du fait de l’augmentation des rémunérations des personnels de carrière à partir de 1984, ce qui a entraîné la diminution corrélative des ressources dévolues aux équipements.

L’effort de ces dernières années a également porté sur l’augmentation des crédits affectés à la recherche et au développement. Cet effort s’explique par la volonté ministérielle de renforcer le secteur de la recherche considéré comme l’outil indispensable à la constitution d’une industrie nationale d’armement solide et compétitive. Précisément, l’une des pesanteurs majeures de nature à obérer l’effort de modernisation des forces armées et donc à limiter la portée de l’effort réalisé en matière d’investissement réside dans la forte dépendance de l’extérieur pour les achats de matériels d’armement et principalement des matériels de haute technologie. La part des investissements réalisés à l’extérieur est montée jusqu’à 52,5 % du total en 1984, elle atteignait encore 46,2 % en 1985. En 1986, elle est redescendue à 35 %, pourcentage similaire à celui des années 82-83. On doit constater par exemple que l’une des particularités du budget de l’armée de l’Air réside dans une assez faible part des investissements compte tenu de la haute sophistication, et donc de la cherté des matériels, que cette armée met en œuvre. Jusqu’en 1988 une grande partie des investissements de cette armée était réalisée sur les crédits de l’aide américaine qui n’étaient pas budgétisés ; d’autre part, les remboursements de ces crédits occupent une large part des investissements disponibles, ce qui limite d’autant les possibilités réelles d’acquisition de nouveaux matériels de cette armée.

En raison de la faiblesse des budgets de la défense, on pourrait douter jusqu’à une date récente de la capacité réelle de modification des équilibres internes du budget compte tenu des contraintes apportées par la politique des personnels. L’adoption en 1991 d’un nouveau modèle de forces armées, qui devrait entraîner sur la prochaine décennie une réduction drastique des personnels, notamment dans l’armée de Terre, fait disparaître le principal élément de rigidité. Mais la capacité à réaliser un rééquilibrage important du budget de la défense devra être assortie d’une rationnalisation et de la détermination d’une véritable politique de priorité en matière de choix des armements à acquérir qui se fonde non seulement sur la satisfaction des nécessités opérationnelles mais qui prenne aussi en compte la satisfaction d’impératifs industriels. Cette nécessité, prise en compte par les ministres de la Défense successifs, part de la constatation selon laquelle les achats de matériels militaires souffrent d’une trop forte dépendance de l’extérieur et principalement dans le domaine des matériels de haute technologie. Les conséquences négatives d’une telle situation sont nombreuses. Tout d’abord, cette forte dépendance extérieure contribue à aggraver les déséquilibres du commerce extérieur en même temps qu’elle représente une hémorragie en devises. Mais ces conséquences ne sont pas les seules : cette dépendance est aussi technologique, ce qui place l’industrie espagnole en situation d’infériorité et la relègue dans le domaine des fabrications d’armements dans lesquelles la composante en haute technologie est faible. Les gouvernements espagnols, au cours de ces dernières années, qu’ils soient de centre-droit ou socialistes, ont affirmé leur volonté constante de remédier à une telle situation en faisant de l’industrie d’armement espagnole l’un des vecteurs privilégiés du développement technologique, celui-ci devant irriguer à terme toute l’industrie nationale et placer l’Espagne à un meilleur niveau sur les marchés internationaux.

La politique d’armement doit donc être aussi au service du développement industriel comme l’article 8 de la loi de programmation de 1982 l’affirme expressément. Il s’agit là d’une politique ambitieuse qui doit être prise en compte dans la mesure où elle constitue un important paramètre dans la détermination de la politique d’armement qui est suivie en Espagne. A terme, cette volonté politique est susceptible d’influer sur le modèle d’armée dont disposera l’Espagne puisqu’elle pèse sur les choix des programmes d’armement qui seront développés selon une proportion difficile à déterminer mais en tout cas importante.

1.2 - Les matériels de l’armée de Terre et de l’armée de l’Air

L’armée de Terre et l’armée de l’Air ont ceci en commun que la transition démocratique n’a pas apporté de réformes significatives dans leurs moyens. Les matériels qui ont été modernisés n’ont fait que traduire un renouvellement de matériels existants sans qu’il y ait de modification notoire de la capacité opérationnelle ou de la doctrine d’emploi des forces.

La politique des matériels de l’armée de Terre : hésitations et rigidités

Les nécessités de réorganisation et de modernisation sont apparues encore plus indispensables que dans les deux autres armées. L’importance des effectifs de l’armée de Terre a eu pour conséquence un déséquilibre des budgets au profit des personnels qui a impliqué un vieillissement et une raréfaction des matériels. On peut affirmer que l’armée de Terre a été la grande "sacrifiée" du régime franquiste pour des raisons éminemment politiques. La priorité donnée au développement économique a conduit à n’accorder à l’armée qu’une faible part de la richesse nationale ; bien que les études manquent dans ce domaine, il semblerait que Franco ait mené une politique destinée à limiter les risques d’interventionnisme militaire en faisant de l’armée de Terre un corps atomisé et sclérosé.

On mesure donc l’effort qui a dû être engagé pour moderniser cette armée. Le fait qu’il faille aller jusqu’à une redéfinition de ses missions a pesé sur la politique d’acquisition des armements qui a dû osciller entre deux pôles : la modernisation a dû se faire sans créer de rupture dans les orientations de la politique d’armement, ruptures qui risquaient d’entraîner un profond mécontentement dans une institution qui présentait un risque politique non négligeable ; le caractère limité des disponibilités budgétaires impliquait d’établir des priorités dans les acquisitions de matériels. En 1979 le Plan de Modernisation de l’armée de Terre (Plan de Modernizacion del Ejercito de Tierra : META) naît de la nécessité d’évaluer le degré d’adéquation de l’armée de Terre à la nouvelle planification stratégique inter-armées. Le plan META est donc la réponse de l’armée de Terre à cette nouvelle nécessité de la planification inter-armées qui n’existait pas à l’époque franquiste du fait de l’existence de ministères séparés pour chacune des trois armées. Le plan META concerne la restructuration de l’organisation territoriale, la réduction des effectifs et la modernisation des équipements.

En 1982 Alberto Oliart, ministre de la Défense du gouvernement Calvo Sotelo, déterminait les besoins en armement de l’armée de Terre devant le Congrès des députés⁷ à l’occasion du débat sur la loi de programmation budgétaire (ley de dotaciones presupuestarias) et annonçait la modernisation des chars de combat et l’acquisition d’un nouveau char ainsi que de véhicules blindés et d’hélicoptères et l’accroissement des stocks de munitions. Le ministre prévoyait l’achat de matériels électroniques destinés au brouillage et de matériels de transmission d’ailleurs en partie destinés à remplacer le matériel existant. Faisaient partie des prévisions l’acquisition de missiles anti-chars de courte et moyenne portée et l’acquisition de missiles sol-air de courte portée "qui auront pour objet de défendre les objectifs les plus vitaux" ⁸. Enfin, il considérait comme d’importance vitale la nécessité de procéder à la modification de l’infrastructure actuelle "qui se trouve généralement enfermée dans le centre des villes et (à) l’acquisition de terrains de manœuvres adaptés". Si les grandes coordonnées de ce programme restent encore valables en 1992, les adaptations ont été très importantes. Le ministre de la Défense, Narcis Serra, faisait d’ailleurs remarquer en 1983 qu’"Il est évident que la branche des forces armées qui doit faire le plus grand effort de discipline dans la voie de la programmation est l’armée de Terre, parce que c’est elle qui connaît les plus grandes difficultés réelles pour réaliser l’intégration de ses programmes aux objectifs de la politique de défense" ⁹.

L’élaboration du budget par programmes à partir de 1984 représente une grande avancée dans la voie de la rationalisation. Pour bien comprendre son enjeu, il faut remonter à l’époque franquiste. L’existence de trois ministères militaires avait pour conséquence une absence de coordination entre les programmes que chacun développait. La répartition de l’enveloppe budgétaire était effectuée a priori et chaque ministère utilisait par la suite ses ressources selon ses propres critères d’efficacité. Par la suite, la mise en place de structures de coordination et, en 1977, la création du ministère de la Défense n’ont pas permis de donner un coup d’arrêt immédiat à une telle pratique. Il semble même que l’octroi des crédits a donné lieu, au cours des années de la transition, à de sérieux affrontements entre les trois armées. En 1982 encore la Junte des Chefs d’état-major (Junta de Jefes de Estado Mayor : JUJEM) avait établi que chaque armée devait participer à la loi de dotations budgétaires pour une part égale de 33 %. La seule nuance qui était apportée à cette répartition arithmétique est que sur chaque année budgétaire ce pourcentage n’avait pas à être respecté. Seul importait le fait qu’au terme des huit ans d’application de la loi le critère strict des 33 % attribués à chaque armée soit respecté. "Ce critère évidemment ne concorde pas avec les priorités établies en fonction de la définition de la défense nationale et du plan stratégique inter-armées" ¹⁰. A partir de 1982, le ministère entreprendra les travaux de substitution du critère dit de la répartition par le critère selon lequel est attribué à chaque armée et à l’organe central le volume de dotations correspondant à la programmation et aux priorités que politiquement le ministre et ensuite le conseil des ministres établissent par rapport à ces programmes" ¹¹. Cette situation permet de mesurer la pesanteur des corporatismes dans l’Espagne post-franquiste.

Le renforcement de la défense anti-aérienne : parer à une vulnérabilité

La décision la plus importante qui a été prise touche la défense anti-aérienne qui, en Espagne, relève de la compétence exclusive de l’armée de Terre. Il était de notoriété publique, depuis plusieurs années, que la défense anti-aérienne espagnole souffrait de graves déficiences. Les missiles sol-air étaient quasiment inexistants. Seules une batterie de dix missiles Nike Hercule de longue portée et quatre batteries de cent quarante quatre missiles Hawk de moyenne portée assuraient cette protection dans un rayon de trois à vingt-cinq kilomètres ; auxquelles il fallait ajouter les missiles mer-air Aspide montés sur les bâtiments de la Marine. Il était reconnu qu’il existait des couloirs de pénétration dans le sud de l’Espagne qui, selon certains spécialistes militaires, rendaient vulnérables à une attaque aérienne les villes d’Andalousie, le danger pouvant bien entendu venir du Maroc en raison des conflits latents qui opposent ces deux pays.

En avril 1984 le gouvernement espagnol décidait d’acheter le missile de courte portée Roland de la société franco-allemande Euromissiles. Les hésitations qui ont présidé à ce choix font apparaître les luttes d’influence dans un processus de prise de décision encore mal assuré. Le missile franco-allemand était en effet en compétition avec le Chaparral de fabrication américaine et le Rapier britannique, auxquels vint s’ajouter en dernier lieu l’Aspide italien. Dès le mois de septembre 1979, le directeur général de l’Armement (DGAM) annonçait que les négociations pour l’achat du Rapier avaient commencé ; à la fin de l’année 1980, son successeur, le général Castro San Martin, faisait savoir à la firme productrice, British Aerospace, que le Rapier était officieusement retenu. Mais, durant l’été 1982, une étude technique de l’armée de Terre montrait sa préférence pour le Chaparral que le chef d’état-major de cette armée, le général Ascanio y Togores, jugeait le plus adapté parce que de maniement facile. Avec l’arrivée des socialistes au pouvoir s’amorçait un revirement en faveur du Roland qui devait être finalement adopté¹². Certaines sources du ministère de la Défense expliquaient ce dernier revirement par un choix politique qui, partant du fait que l’option américaine ayant prévalu dans le choix de l’avion de combat F 18, il était nécessaire de faire prévaloir une option européenne pour les missiles. De ce point de vue, le Roland présentait des avantages techniques alors que le Rapier donnait davantage de possibilités économiques et commerciales¹³. Le ministre de la Défense, Narcis Serra, fera valoir qu’il s’agit là de la première décision mettant en œuvre les mécanismes mis en place qui font intervenir dans la décision le choix économique et industriel et l’option politique¹⁴. Il s’agissait donc de la première décision mettant en œuvre le mécanisme de décision centralisé de la Direction générale de l’Armement (Direccion General de Armamento : DGAM). Dès 1983, la nette augmentation du budget de cette direction (+42,1 %) montrait l’importance accordée par le gouvernement à cet organisme qui est en fait le vecteur de la rationalisation du contrôle politique sur les programmes d’armement.

Du point de vue opérationnel, l’acquisition de dix-huit plate-formes de tir et de quatre cent quatorze missiles pour un montant de vingt-sept milliards de pesetas permet de combler une grave lacune de la défense anti-aérienne par rapport aux autres pays de la région puisque le Maroc dispose de trente lanceurs dotés de mille cinq cents missiles Chaparral, la Tunisie de soixante lanceurs et l’Algérie, comme la Libye, sont dotées de missiles soviétiques¹⁵, mais aussi par rapport à son propre bouclier de défense anti-aérienne qui présentait de graves faiblesses face à l’armement dont est doté le principal agresseur hypothétique, le Maroc, qui dispose d’avions modernes tels que les chasseurs bombardiers Mirage F 1. Les postes de tir sont déployés dans la région du détroit mais également dans la région du Levant (Valence). L’acquisition de Roland était destinée à satisfaire les priorités les plus urgentes et une deuxième tranche d’achats devait intervenir. Mais cette extension de programme ne s’est pas faite. Evaluée à douze milliards de pesetas, elle a porté sur l’acquisition de missiles italiens Aspide, décision qui a certainement obéi au souci de diversification des approvisionnements et à un choix politique. Toujours dans le domaine des missiles, l’Espagne dispose depuis 1985 de missiles antichars Hot et Milan.

Le renouvellement des chars de combat : du rejet de l’arme blindée à sa montée en puissance grâce aux "soldes" américaines

L’autre grand programme dont on a beaucoup parlé a été le renouvellement du parc des chars de combat. L’armée de Terre dispose de 300 chars AMX 30 qui sont ses matériels les plus modernes, et de 390 M47E, de 110 M48, de 180 M41, ces derniers modèles étant de provenance américaine et de conception ancienne puisque les plus vieux sont de 1946. Tous les chars de modèle M47 et M48 ont été modernisés et ont été dotés d’une artillerie de 105 millimètres comparable à celle qui équipe les chars des autres pays de l’OTAN. Jusqu’en 1991, le débat a porté sur la modernisation de l’AMX 30 et la fabrication d’un nouveau char de combat.

Dès 1982, le ministère de la Défense avait annoncé que la solution retenue était un dérivé du Leopard II allemand ; puis, en 1983, il avait été annoncé que l’Espagne produirait le char AMX B2. Mais la décision finale a été sans cesse retardée. Il semblait, au printemps 1985, que l’on s’orienterait vers une modernisation de l’AMX 30 sans que soit construit un char de nouvelle génération. Cette solution aurait eu pour conséquence d’attendre un engagement futur auprès de partenaires européens (France, Allemagne par exemple) en vue de la construction d’un char futur¹⁶. Ce programme sans cesse retardé a fait apparaître le dilemme du ministère de la Défense espagnol. Outre la rareté des moyens financiers, il semble bien que son attitude ait été dictée par des considérations de politique industrielle, l’un de ses objectifs étant que le char soit construit sur place, l’entreprise nationale "Santa Barbara" ayant déjà un certain savoir faire acquis avec l’AMX 30. On aurait pu imaginer par ailleurs que le processus de réformes qu’a connu l’institution militaire aurait entraîné une réflexion sur la doctrine stratégique de l’armée de Terre et une remise en cause de ces équipements. En effet, de l’avis de nombreux spécialistes tant civils que militaires, il ne semble pas que l’option du char lourd soit véritablement adaptée aux nécessités de la défense espagnole, compte tenu de la configuration géographique du pays où prédominent les reliefs montagneux qui constituent de véritables barrières naturelles mais aussi des obstacles au déploiement d’une division blindée. Par ailleurs, on voit mal sur quels théâtres d’opérations extérieurs pourrait intervenir ce type d’unité compte tenu des positions constamment réaffirmées par le gouvernement espagnol.

Le traité de Paris du 19 novembre 1990 sur le désarmement conventionnel en Europe a eu des conséquences très importantes sur cette question. En vertu de la possibilité reconnue par ce traité de transférer les matériels en excédents dans des zones où les plafonds de matériels ne sont pas atteints, l’Espagne s’est vue offrir une possibilité inespérée de moderniser son arme blindée à moindre coût et dans des proportions qu’elle n’avait même pas envisagées. Pour un engagement financier de 50 000 millions de pesetas, l’Espagne se verra transférer à partir de 1993 420 chars M60, 76 obusiers automoteurs de 203/40,5 mm de type M 110 A2 et une centaine de véhicules de transport blindés sur chenilles de type M 113 A2. Le programme initial de modernisation de la seule arme blindée était évalué à 400 000 millions de pesetas pour un nombre d’unités plus restreint. Hormis les conséquences financières et surtout industrielles d’un tel choix, cette décision politique tout à fait hétérodoxe par rapport aux positions exprimées jusque-là traduit non pas la mutation de la doctrine stratégique mais la prise en compte des équilibres globaux en Europe. Ses conséquences sur la politique militaire espagnole mais aussi sur l’industrie d’armement espagnole et européenne, difficiles à évaluer aujourd’hui, seront lourdes pour les années à venir.

Quelques autres programmes majeurs

La modernisation des armements de l’armée de Terre espagnole est également passée par l’acquisition d’hélicoptères de combat destinés aux FAMET (forces Aéromobiles de l’armée de Terre : Fuerzas Aeromobiles del Ejercito de Tierra), équivalent de l’ALAT (Aviation Légère de l’armée de Terre) française. En 1983, le choix s’est porté sur le BO 105 de la firme allemande Messerschmitt-Bolkow-Blohm qui est construit sous licence en Espagne par l’entreprise CASA. L’armée de Terre s’est portée acquéreur de soixante unités. En 1991, l’Espagne s’est intégrée au projet Tigre du consortium franco-allemand Eurocopter qui était en concurrence avec l’hélicoptère américain Apache, donnant sa préférence à un projet européen qu’elle considère lui apporter davantage de contreparties industrielles et technologiques. Dans ses deux versions anti-chars et d’appui, le Tigre remplacera à terme le B0105 des FAMET. Il convient enfin de citer l’acquisition de 650 véhicules blindés sur roues, de construction espagnole (BMR 600).

La modernisation de l’armée de l’Air

L’armée de l’Air comprenait, en décembre 1984, 41 000 hommes¹⁷ et 730 aéronefs¹⁸. La politique d’acquisition d’armements n’a pas soulevé ces dernières années de questions aussi polémiques que dans la Marine car il n’y a pas eu de bouleversements de la doctrine aérienne mais seulement un processus de modernisation inévitable qui a dû s’adapter aux contraintes budgétaires. Les programmes de l’armée de l’Air sont au nombre de cinq¹⁹ : le programme FACA (Futuro Avion de Combate y Ataque) qui a eu pour but de remplacer les matériels obsolètes du commandement aérien de combat et qui a conduit en 1983 à la décision d’achat de 72 appareils Mac Donnell Douglas F 18 ; le programme POBAS (Potenciacion de Bases) en vue de moderniser et de renforcer les bases où sont stationnés les avions de combat, Mirage F1 et F18 ; le programme MODAR qui a pour but de doter les forces aériennes espagnoles de meilleures capacités opérationnelles par l’acquisition de missiles air-air guidés par radar ou par système infrarouge, de missiles air-terre et de bombes guidées par système électro-optique ; les programmes Combat Grande III et IV qui sont la continuation des programmes Combat Grande I et II d’alerte et surveillance aérienne ; enfin, le programme EFA (futur avion de combat européen) dans lequel l’Espagne s’est engagée par conviction européenne et qui paraît aujourd’hui fortement compromis.

Le nouvel avion de combat : un choix déchirant entre Europe et Amérique

Ce programme a pour but de remplacer une partie importante des avions du Commandement Aérien de Combat (MACOM), composé jusque-là de 72 Mirage F1, de Mirage IIIE et Phantom F4C, lesquels arrivaient au terme de leur vie opérationnelle en 1982-1983. L’acquisition d’un nouvel avion de combat avait pour objectif de remplacer ces deux derniers modèles. Les nécessités portaient sur l’acquisition d’un avion polyvalent, apte à remplir des missions de combat aérien et d’attaque au sol. En 1978, l’état-major de l’armée de l’Air avait déterminé ses nécessités au niveau de 144 unités et, dans un premier temps, estimait que le nouvel avion devrait être de provenance américaine du fait que l’armée de l’Air venait d’acheter 72 Mirage F1 et que, pour des raisons de diversification des sources d’approvisionnement, il ne pouvait être envisagé d’acheter, pour ce programme, de matériel français, ce qui aurait impliqué que toute la flotte de combat soit de provenance française. Le choix portait donc sur une offre limitée au F16 ou au F18. Par la suite, cette restriction était levée et, en 1978, sera évalué le Mirage 2000 qui sera rejeté, de même que le Tornado en 1979. L’option américaine prise par l’armée de l’Air à ce moment-là, apparemment pour des raisons techniques, sera violemment critiquée par le PSOE qui considèrera que le rejet d’une option européenne représente une atteinte aux intérêts de l’Espagne et aux possibilités de coopération future. A partir de décembre 1982, après l’arrivée des socialistes au gouvernement, le Tornado sera évalué de manière exhaustive pour finalement être rejeté. L’option de départ pour un avion de provenance américaine sera maintenue, toujours apparemment pour des raisons techniques ; cependant, en septembre 1982, soit un mois avant la victoire des socialistes aux élections, le chef d’état-major de l’armée de l’Air aurait déclaré que le meilleur avion avait déjà été choisi et était au-dessus de tout changement politique²⁰. Dès 1981, une importante restriction budgétaire amènera l’armée de l’Air à réviser ses projets à la baisse. Le 30 mai 1983, le gouvernement donnera l’autorisation d’achat pour 72 F18. Il semble bien que l’adoption de la décision finale ait suscité une tension entre le gouvernement et l’armée de l’Air puisque le président du gouvernement, Felipe Gonzalez, sera amené à mettre tout son poids politique dans cette décision tandis que le chef d’état-major de l’armée de l’Air critiquera le choix effectué en affirmant que le nombre de 72 avions permettait à peine de remplacer les appareils existants.

Un autre élément marquant est apparu dans le processus d’adoption de cette décision. Lorsqu’ils étaient dans l’opposition, les socialistes (PSOE) avaient dénoncé le faible rôle du parlement dans l’adoption des décisions dans le domaine de la défense. L’adoption du programme FACA avait donc un rôle de test par l’importance des sommes engagées et par les critiques qu’avaient formulé les socialistes quant au choix de l’avion. Lors de sa première comparution devant la commission de défense du congrès, le ministre Narcis Serra s’était engagé à consacrer une session entière à la question du programme FACA. Cette réunion de la commission de défense aura bien lieu les 7 et 8 juin 1983 et elle montrera les limites d’un tel contrôle parlementaire puisqu’elle se tiendra alors que la décision définitive d’achat aura été prise et le contrat signé. Il s’agit donc d’un contrôle a posteriori.

On relève ici, comme dans le domaine de la politique navale, une absence de débat politique sur les grandes options de systèmes d’armes et de leur adéquation aux objectifs poursuivis par une politique de défense qui manquait à ce moment-là d’une formulation claire. Ceci conduit à une prise de décision par le politique dans le domaine de la politique militaire en l’absence d’une politique de défense définie, marquant ainsi un décalage, pour ne pas dire une inversion, du modèle logico-déductif qui devrait conduire de la politique de défense vers la politique militaire et non pas l’inverse. Cette remarque doit évidemment être nuancée par de nombreux arguments contraires. Notamment, la mise en œuvre de technologies de plus en plus complexes impose d’assurer une continuité dans l’utilisation de l’outil militaire. On peut aussi remarquer que lorsque l’armée de l’Air a envisagé l’achat de 144 avions de combat, cela supposait une certaine conception de la doctrine aérienne qui correspondait à une vision partielle d’une politique de défense pour l’Espagne ; il apparaît d’ailleurs nettement que la remise en cause ultérieure du nombre d’unités à acquérir s’est basée sur des contraintes économiques et non pas sur la critique de la politique suivie par l’armée de l’Air.

Mis à part l’acquisition, en 1988, de 5 avions de lutte anti-sous-marine P3 Orion, il n’y a pas à ce jour d’autres programmes importants d’acquisition d’avions de combat. Les projets en cours tels que la fabrication d’une version militaire du CN 235 fabriqué par CASA, le projet d’avion d’entraînement et d’attaque au sol AX destiné à remplacer les vieux F5 et la participation au projet européen d’avion de transport lourd montrent l’accent qui est mis sur le renforcement du potentiel industriel et technologique national.

De quelques autres équipements

Dans le domaine de l’armement des F18, les missiles Sparrow qui devaient les équiper devraient être remplacés par des missiles AIM-120 AMRAAM (Advanced Medium Range Air Air Missile) construits par la société Hughes Aircraft.

Le troisième programme développé par l’armée de l’Air est le programme POBAS de renforcement des bases aériennes considéré comme l’un des plus ambitieux depuis la création de l’armée de l’Air²¹. Jusqu’en 1985, l’attente de l’adoption définitive du PEC (Plan stratégique inter-armées)²² a retardé les programmes. Mais on ne peut négliger les contraintes financières qui sont très importantes.

La politique navale, un invariable

La Marine n’a guère connu de modifications importantes depuis la transition. Cette absence de réformes d’envergure dans son organisation s’explique en partie par la nature de ses missions qui, essentiellement orientées vers l’extérieur, n’ont guère été altérées par l’évolution de la situation politique interne. Au contraire, la Marine avait développé, dès le début des années 60, une collaboration importante avec les autres marines occidentales et le passage à la transition n’a fait que favoriser cette orientation pro-occidentale. La Marine a joué, à partir de 1976, un rôle fondamental dans l’élaboration de la doctrine stratégique espagnole. Les programmes de construction navale ont fait preuve depuis la transition d’une grande continuité, même si les contraintes économiques ont conduit à les ramener à des proportions plus modestes que celles initialement prévues.

L’organisation de la Marine

Cette structure obéit au schéma traditionnel : quartier général, force navale et soutien logistique. Le quartier général a fait l’objet de réorganisations rendues nécessaires par la mise en place du ministère de la Défense. Les forces navales constituées par l’ensemble des moyens offensifs et défensifs sont distribuées en trois grands groupes : la force de combat, la force de protection et les forces auxiliaires qui ont des missions différentes. En réalité, la flotte constitue le noyau opérationnel fondamental de la force navale comprenant les différents éléments des trois groupes de forces précédemment cités. La flotte est placée sous la responsabilité d’un vice-amiral qui a le titre de commandant général de la Flotte (COMGEFLOT) et qui exerce le commandement opérationnel de ces forces, assure leur préparation tactique et logistique ainsi que leur entraînement.

Les forces de combat ont pour mission principale de s’assurer la maîtrise des mers et donc essentiellement de garantir la sécurité et la protection opérationnelle du trafic maritime. Elles sont aussi chargées de contrôler de façon permanente le détroit de Gibraltar et ses accès atlantique et méditerranéen. Pour assurer ces missions, elles disposent du groupe de combat, du commandement amphibie, de la force sous-marine, des forces légères (des patrouilleurs) et de l’aéronavale. Les forces de protection assurent la protection des communications maritimes, escorte rapprochée des navires marchands, lutte anti-mines, tant sur les routes maritimes que le long des côtes et sur les voies d’accès aux ports et autres terminaux maritimes. Elles sont aussi chargées de la protection des bases et des installations navales. Pour assurer ces missions, elles disposent de la force de protection du trafic, de la force de guerre de mines et de la force de défense des bases navales constituée par des troupes d’infanterie de Marine. Les forces auxiliaires, troisième composante des forces navales, doivent garantir la réalisation de certaines fonctions d’appui : approvisionnement en mer, transport, missions scientifiques, entraînement. Elles assurent même des missions de surveillance maritime qui ont pris aujourd’hui beaucoup d’importance avec l’augmentation des eaux territoriales jusqu’à 12 milles et la création de la Zone Economique Exclusive (ZEE) de 200 milles. De façon à assurer la préparation tactique et logistique de toutes ces forces, celles-ci sont organisées en divers commandements. Ainsi existe-t-il un groupe amphibie et trois escadrilles d’escorteurs. Le groupe aéronaval ou groupe de combat est organisé selon un critère opérationnel autour du porte-aéronefs Principe de Asturias et de cinq navires d’escorte qui sont pris par rotation parmi les unités des trois escadrilles d’escorteurs. L’infanterie de Marine, qui comprend près de 10 000 hommes, est organisée en deux types de forces²³ : les forces de débarquement et les forces de défense et de sécurité, ce qui lui permet de remplir les deux missions qui lui sont confiées : la protection des bases et installations navales et la conduite d’opérations amphibies. Les forces de débarquement représentent 30 % de l’effectif total et les forces de défense et de sécurité 65 %²⁴. Le Tercio de Armada (TEAR), grande unité du type brigade, forme le noyau principal des forces de débarquement. Les forces de défense et de sécurité sont constituées en trois tercios qui sont basés dans les trois régions maritimes et en deux groupes stationnés l’un à Las Palmas aux Canaries et l’autre à Madrid. Le soutien logistique est organisé en trois grands services : le personnel, le matériel et le service financier.

Le territoire espagnol est divisé en plusieurs zones maritimes et une juridiction centrale. Une zone maritime comprend un vaste espace maritime ainsi que l’espace littoral qui le jouxte. La loi d’organisation de la Marine de 1971 stipule que la délimitation géographique de ces territoires doit obéir aux nécessités de la stratégie navale et former une certaine unité (article 27, alinéa 2). Le découpage de ces zones maritimes n’a pas été affecté par la réforme de l’organisation militaire du territoire national espagnol engagée à partir de 1984.

Il existe quatre zones maritimes dont trois pour la péninsule. Ce sont les zones maritimes Cantabrique, du détroit, de la Méditerranée et des Canaries. L’organisation des zones de la péninsule correspond à trois ensembles géographiques différenciés qui sont la façade océanique qui souffre de la discontinuité géographique au niveau littoral avec les deux autres du fait de la présence du Portugal, la façade méditerranéenne et la façade du détroit qui bénéficie d’une spécificité stratégique indéniable. Les principales installations situées dans la zone maritime cantabrique sont la station navale de La Grana, l’Ecole navale militaire de Marin et la base d’El Ferrol. A l’heure actuelle, cette base a surtout un rôle de soutien logistique en raison des grandes capacités dont dispose son arsenal mais n’a qu’un faible rôle opérationnel du fait de son éloignement du centre du dispositif stratégique espagnol qu’est le détroit de Gibraltar. El Ferrol sert de base à la majorité des unités d’escorte. La zone maritime du détroit joue un rôle essentiel dans le dispositif stratégique espagnol puisqu’elle est au cœur de l’axe Baléares-détroit-Canaries. La base de Rota est la grande base navale de la région. Si celle-ci fut à l’origine essentiellement utilisée par les Etats-Unis, elle est devenue le siège permanent du commandant de la flotte, du groupe de combat, de l’aéronavale, du commandement amphibie et du TEAR de l’infanterie de Marine, ce qui montre bien son rôle essentiel. La principale base de la zone Méditerranée est Carthagène qui est le siège de son commandement et abrite les forces sous-marines. Les Baléares sont le siège des stations d’écoute et de communication de Soller et de Mahon. La zone maritime des Canaries couvre l’archipel du même nom et les espaces atlantiques qui le baignent. Le commandement de la zone est situé à Santa Cruz de Tenerife. Depuis 1975, cette zone maritime est intégrée dans le commandement unifié des Canaries et donc placée sous le commandement du commandant de la région militaire des Canaries. Chaque zone est commandée par un commandant de zone qui exerce le commandement opérationnel des forces qu’on lui assigne, est responsable de l’appui logistique, exerce son autorité sur tous les services et établissements situés dans son ressort, exerce le commandement administratif et les fonctions juridictionnelles dans la zone. Chaque zone maritime est divisée en provinces ; il en existe au total 27, à la tête desquelles est placé un commandant militaire de Marine. En plus de ces quatre zones maritimes, il existe une juridiction centrale dont le siège est à Madrid. Ses attributions sont de caractère administratif.

L’essor de la puissance navale : le temps des corporatismes

La marine espagnole est la première des trois armées à avoir mis sur pied une doctrine cohérente et une politique d’armement en accord avec les objectifs qu’elle s’était fixés. Cette constatation s’appuie sur un certain nombre de facteurs qui ont favorisé cette modernisation.

D’une part, compte tenu de l’importance, par leur dimension et par leur intérêt stratégique, des espaces maritimes qui entourent l’Espagne (3 200 km de côtes, 90 % du commerce extérieur par voie maritime), la marine s’est vu conférer une importance de premier plan même si elle n’a pas été reconnue de façon formelle par le pouvoir politique du temps de Franco.

Des forces armées, c’est certainement la marine qui a eu le moins à souffrir du repli sur soi et de l’isolement du régime franquiste. La modernisation de sa mentalité a été favorisée par la nécessité de la mise à jour de la formation des personnels face à des matériels toujours plus complexes. Cette modernisation a été également avantagée par la nature même de l’activité maritime qui entraîne le contact avec l’extérieur et la coopération autant dans le domaine opérationnel que technologique, ce qui a été le cas avec les Etats-Unis depuis 1953 et avec la France à partir de 1965, et au plan multilatéral avec l’OTAN à compter des années 60. Enfin, très tôt dans la marine la programmation sur le long terme est apparue comme une nécessité.

A partir de cela, on comprend que la marine espagnole ait pu disposer d’une doctrine cohérente et d’une programmation de ses matériels qui lui ont permis de développer une politique militaire d’une remarquable continuité.

Le programme naval actuel a débuté en 1965 et a connu trois phases.

La première phase trouve son origine dans le Plan ou Programme de la marine de 1964, antérieur à la première loi de programmation financière inter-armées qui ne fut adoptée qu’en 1965. On dit même que c’est le plan naval de 1964 qui fut à l’origine de la loi de programmation financière de 1965²⁵, la marine ayant poussé à l’adoption d’une telle loi lui permettant de mener la programmation et la planification indispensables pour atteindre ses objectifs.

La deuxième phase s’est amorcée en 1971 avec l’adoption du Plan général de la marine (Plan General de la Armada : Plangenar). Il s’agissait de créer deux noyaux opérationnels principaux : l’un de combat, capable de couvrir et d’exploiter le domaine maritime dans les zones d’intérêt stratégique, l’autre responsable de la protection du trafic et des intérêts maritimes nationaux. Ce programme fut largement tronqué. Dès 1974, jugé trop ambitieux, il fut revu à la baisse. L’adoption du décret-loi 5/77 qui fixait jusqu’à l’année 1982 les disponibilités financières à l’usage des forces armées permit d’établir une nouvelle série de commandes qui constituent la troisième phase du plan naval. Si l’on excepte l’ordre de construction de la 4e frégate FFG donné en 1985, on constate que de 1977 à 1989, aucune commande de grande unité ne sera autorisée en Espagne.

La troisième tranche du plan naval, qui a commencé en 1977, représente un programme ambitieux prévoyant la construction du porte-aéronefs Principe de Asturias et de 3 frégates FFG destinées à son escorte, l’ensemble formant le "Groupe de combat" ; 2 nouveaux sous-marins de type Agosta, une deuxième série de 4 corvettes de type Descubierta, 10 patrouilleurs de surveillance maritime, 5 nouveaux avions à décollage vertical Harrier, 5 hélicoptères Agusta Bell, 6 Sikorski SH-3D et 10 hélicoptères SH 60 Lamps destinés à la détection sous-marine. Ce programme prévoyait aussi l’acquisition de missiles anti-chars et anti-aériens destinés à l’infanterie de marine (Tercio de Armada) et aux forces chargées d’assurer la protection des bases navales²⁶. Il n’a été réalisé que très partiellement pour des raisons d’ordre technique, économique et politique.

Indépendamment de la faisabilité d’un tel programme sur les plans économique et industriel, la question est de savoir à quelle doctrine d’emploi des forces se rattache la constitution d’un outil aussi puissant et complexe. La réponse que l’on peut y donner fait apparaître immédiatement que celle-ci ne se ramène pas à un simple choix qui se fonderait sur un critère opérationnel et donc relevant de la sphère militaire, mais qu’il s’agit en fait d’un véritable choix politique qui sous-tend une stratégie, celle-ci n’étant que l’expression d’une politique de défense clairement définie.

Or, l’Espagne souffrait en 1977 d’une absence de définition de sa politique de défense tout à fait compréhensible si l’on tient compte que le nouveau pouvoir politique installé à Madrid se fixait comme l’une des tâches essentielles la redéfinition de sa politique extérieure.

D’autre part, la formulation d’une politique de défense implique un dialogue entre le pouvoir civil et les forces armées ; or, celui-ci était en 1977 certainement encore fragile et les multiples problèmes qui étaient à régler laissaient la question des menaces extérieures, a fortiori dans la dimension Est-Ouest dans laquelle s’inscrit le programme "Groupe de combat", au rang des priorités secondaires.

Il faut aussi rappeler qu’en 1977 un ministère de la Défense à peine naissant laissait aux états-majors des trois armées une liberté d’initiative quasi-absolue dans le domaine des achats d’armements.

Tous ces éléments permettent d’affirmer nettement que la décision de construction des principales unités appelées à constituer le "Groupe de combat" fut une décision relevant exclusivement de l’état-major de la Marine. Mais, nous l’avons déjà dit, il s’agit d’un véritable choix politique, la construction d’un tel système d’armes ayant pour but de mettre en œuvre une stratégie bien déterminée. D’autre part, étant donné la charge financière que suppose un tel programme et compte tenu des moyens financiers limités dont dispose la marine, un tel programme va conditionner toute la politique navale jusqu’à aujourd’hui.

Les conceptions stratégiques de la marine : la prédilection pour l’aviation embarquée

Dès le début des années 60, la marine exprime le souhait de se doter de porte-avions. Il faut ici distinguer deux choses : l’expression publique des conceptions stratégiques, nécessairement limitée en raison du désintérêt affiché par le régime pour des questions qui ne constituaient pas pour lui une priorité, et l’action énergique menée
au sein de la marine pour se doter d’une aéronavale.

Dans le vide du débat stratégique en Espagne dans les années 60, deux marins émergent à des titres très différents : l’amiral Luis Carrero Blanco à qui la stature politique donnera davantage la possibilité de s’exprimer ; le contre-amiral Jesus Salgado Alba, à l’époque officier supérieur, qui écrira de nombreux articles dans la presse quotidienne et qui fonde la Revista General de Marina. Au sein de la marine, la cheville ouvrière de la création des forces aéronavales est l’amiral Saturnino Suanzes de la Hidalga, que l’on retrouve dès la moitié des années 50 aux postes clefs dans les forces aéronavales et qui sera chef d’état-major de la Marine lors du lancement du Principe de Asturias en 1982.

S’il est difficile à l’heure actuelle d’évaluer le rôle de l’amiral Carrero Blanco au sein de la marine, on constate en revanche qu’il prend très tôt publiquement position en faveur des porte-avions. Dans un discours prononcé à l’Institut d’études politiques de Madrid en 1962, il déclarait "Par un impératif lié à l’évolution des armements, aucune des missions qui incombent à la marine et qui sont des missions fondamentales dans n’importe quel type de guerre pour toute Nation de condition maritime, ne peut être menée à bien aujourd’hui si elle ne dispose pas d’une aviation embarquée et, par conséquent, de porte-avions. Une marine, pour modeste qu’elle soit, doit être au moins capable de remplir sa mission anti-corsaires : (c’est-à-dire assurer la protection des approvisionnements maritimes) et pour cela elle a besoin de porte-avions légers" ²⁷.

En 1964, exposant le programme naval, Carrero Blanco évoquait la nécessité pour l’Espagne de se doter de deux porte-avions de 15 000 à 20 000 tonnes, destinés à assurer la protection antiaérienne sur mer dans le cadre de la défense des voies de communication maritimes²⁸. Selon les conceptions stratégiques de Carrero Blanco, il ne s’agit pas de doter l’Espagne d’une force navale destinée à mener des opérations offensives : "… nous devons reconnaître que nous ne pouvons même pas songer à disposer d’une force navale de combat ou d’une force navale de destruction, pas davantage d’une force sous-marine, surtout d’une force sous-marine stratégique. Le coût élevé des unités formant une telle force navale dépasse totalement nos capacités économiques. (...). Dans l’hypothèse d’une guerre générale, ces forces seraient déployées par les grandes puissances occidentales en quantité suffisante par rapport aux forces ennemies et il n’est pas nécessaire que nous les complétions. Dans l’hypothèse d’une guerre limitée, il est clair que ce type de force navale est inutile" ²⁹. Dans ce même texte, l’amiral Carrero Blanco considérait la nécessité pour l’Espagne de se doter de ce qu’il appelait une force "anticorsaires" qu’il estimait particulièrement adaptée dans le cas d’une guerre limitée.

Ces analyses appellent plusieurs observations. La première, c’est que depuis le début des années 60 s’est opéré un glissement sémantique puisque la force constituée autour du porte-aéronefs s’appelle force de combat, ce qui ne signifie pas que celle-ci ait une capacité supérieure par rapport au format que souhaitait l’amiral Carrero Blanco. Ceci traduit la continuité de la doctrine exposée par celui-ci. Le "Groupe de combat" actuel a pour mission le contrôle des voies de communication maritime au débouché océanique du détroit de Gibraltar, ce qui le fait pleinement entrer dans la catégorie que Carrero Blanco définissait comme "force anti-corsaires" et qui sont les forces de protection du trafic maritime.

Or, selon la terminologie espagnole, les forces de protection constituent l’autre élément principal des forces navales. Il faut entendre celles-ci comme étant des forces de protection des côtes et donc des espaces maritimes jouxtant les espaces terrestres, tandis que le "Groupe de combat" doit être en fait, lui aussi, considéré comme une force de protection mais dont la finalité serait de protéger des espaces maritimes beaucoup plus étendus, en l’occurrence l’espace délimité par le triangle Canaries-Açores-péninsule.

Le polymorphisme des conceptions stratégiques de la marine mérite d’ailleurs d’être souligné. Car, dans les années 40, le même Luis Carrero Blanco, s’inscrivant dans un courant de pensée ayant une vision "impériale" de l’Espagne et qui présentait ce pays comme un Etat archipel dont la péninsule ne serait qu’une île parmi d’autres, tendait à considérer ce même espace maritime comme étant pratiquement des "eaux intérieures" espagnoles, ce qui conduisait aux mêmes objectifs sur le plan opérationnel : leur contrôle rigoureux par l’Espagne.

La deuxième observation qui s’impose, c’est que pour assurer cette mission de contrôle maritime, Carrero Blanco considérait nécessaire de disposer de porte-avions légers, ce qui montre bien qu’il était favorable à ce que l’Espagne se dotât de ce type d’unités. Donc, dès les années 60, et surtout à partir du lancement du Programme naval de 1964, l’acquisition de porte-avions par la marine espagnole est inscrite en filigrane parmi ses projets à moyen terme.

En 1967, l’Espagne acquiert le porte-hélicoptères Dedalo, provenant des réserves de guerre américaines et datant de la seconde guerre mondiale. Puis, avec la mise sur le marché de l’avion à décollage vertical Harrier, le saut qualitatif va s’opérer et la marine se dotera, avec semble-t-il l’appui efficace de l’amiral Carrero Blanco, de plus en plus influent au sein du gouvernement, d’avions à voilure fixe, et ce malgré une opposition très forte de l’armée de l’Air. Ces avions seront achetés en 1973.

Il faut donc attendre le 29 juin 1977 — et donc le changement de régime politique — pour que soit donné l’ordre de construction du "Groupe de combat", 1 porte-aéronefs et 3 frégates FFG appelées à constituer son escorte, ainsi qu’un deuxième groupe de 2 sous-marins du type Agosta ³⁰. La décision qui fut prise à ce moment-là nous montre l’absolue continuité du plan naval qui était appelé par Carrero Blanco le "Deuxième programme naval du mouvement" et l’absence d’intervention du pouvoir politique dans la prise d’une décision qui impliquait, comme nous l’avons déjà dit, un véritable choix politique étant donné la nature des matériels. On était encore loin de l’entrée dans l’OTAN. Par ailleurs, il est extrêmement difficile de savoir si cette décision donna lieu à un débat interne au sein de la marine.

Le "Groupe de combat" : "… a été conçu par la marine comme la force navale la plus petite et nécessaire pour exercer le contrôle relatif dans les zones placées sous sa responsabilité stratégique dans les mers baignant l’Espagne. Ce "Groupe de combat" doté du porte-aéronefs comme bâtiment de commandement, défendu et appuyé par les indispensables destroyers et frégates, a été conçu par conséquent pour assurer la protection de notre trafic maritime, la coopération avec d’autres marines étrangères en vue de réaliser des actions d’intérêt commun et toutes autres missions d’attaque, d’appui ou de protection qui sont propres à une force navale". Les moyens dont est doté ce "Groupe de combat" permettront que "l’Espagne collabore et participe de façon substantielle à la défense de l’Occident" ³¹.

Ces formules résument les objectifs qui déterminèrent la marine à opter pour le porte-avions. Il s’agit pour elle de se doter d’une "capacité océanique". On entend par là une capacité de contrôle de vastes espaces maritimes qui vont largement au-delà des eaux placées sous la responsabilité juridictionnelle de l’Etat car la composante aéronavale ne joue un rôle indispensable qu’au-delà d’une distance des côtes par-delà laquelle l’appui de l’aviation basée à terre devient difficile.

La véritable question qui se pose est de savoir à quelle doctrine d’emploi des forces correspond la nécessité pour l’Espagne de disposer d’une aviation embarquée. Il faut pour cela se référer à la doctrine stratégique développée par la marine, ultérieurement reprise par le pouvoir politique sous la formulation de l’axe Baléares-détroit-Canaries, ainsi que les lignes d’action qui sous-tendent une telle formulation.

La formulation axe Baléares-détroit-Canaries qui de prime abord donne l’impression d’une délimitation linéaire du flanc Sud de l’Espagne recouvre en fait un espace plus complexe puisqu’il sous-tend deux vastes espaces triangulaires, l’un en Méditerranée et l’autre en Atlantique, se jouxtant par l’une de leur pointe dans le détroit de Gibraltar. C’est dans l’espace océanique délimité par le triangle Canaries-Açores-détroit que le "Groupe de combat" trouve sa justification d’emploi. La question se pose alors de savoir quels sont les intérêts majeurs de l’Espagne qui sont ainsi protégés ; commence alors la polémique quant au bien fondé et à l’utilité du "Groupe de combat".

Cette polémique, si elle est réelle, n’a pas atteint le niveau de l’opinion publique et s’est cantonnée jusqu’à maintenant dans les sphères du pouvoir politique et au sein des forces armées, y compris à l’intérieur de la marine. Les données du débat sont relativement simples. Partant du constat que les capacités de financement de la défense sont faibles en Espagne, il s’agit de savoir si la construction du "Groupe de combat" était une acquisition prioritaire. La réponse est liée à la fois à la conception plus ou moins extensive que l’on peut donner des intérêts nationaux et de la priorité des menaces qu’il faut parer et, partant de là, de la capacité que l’on a à se doter des moyens d’y faire face.

Pour les détracteurs du "Groupe de combat", parmi lesquels on trouve de nombreux marins, quoique dans une proportion extrêmement difficile à déterminer, la volonté de développer une telle force répond à une vision de la grandeur et à une conception de la marine qui ne correspond pas aux possibilités économiques du pays et dont la réalisation ne peut être menée à bien qu’au prix du sacrifice d’autres options estimées prioritaires. Il s’agit là d’un problème qui n’affecte pas seulement l’Espagne et auquel se trouvent confrontés d’autres pays. Ainsi, en France notamment, la tendance que l’on a pu observer dans la marine au cours des dernières décennies est que la priorité donnée aux sous-marins nucléaires (lance-missiles et d’attaque) s’est traduite par un abaissement sensible de la flotte de surface qui souffre d’un vieillissement et d’une réduction significative du nombre de ses unités³². Mais en Espagne, ce problème revêt une acuité encore plus grande dans la mesure où l’on constate qu’aucun ordre de construction n’a été donné pour des grandes unités autres que celles constituant le "Groupe de combat" de 1977 à 1990. Or, précisément, la marine espagnole souffre du vieillissement de beaucoup de ses bâtiments et de l’insuffisance en nombre de ceux qui sont affectés à la surveillance des vastes espaces maritimes qui entourent les territoires espagnols péninsulaire et archipélagiques.

La doctrine d’emploi du "Groupe de combat" obéit à des conceptions stratégiques beaucoup plus ambitieuses puisqu’elle s’inscrit dans la prise en charge par la marine espagnole de la sécurité d’une partie de l’océan Atlantique. Il s’agirait d’assurer la sécurité des approvisionnements maritimes entre les Etats-Unis et le continent européen dans l’hypothèse d’un affrontement généralisé en Europe entre l’Est et l’Ouest. On remarquera que de telles conceptions stratégiques et un tel concept d’emploi des forces s’inscrivent parfaitement dans la stratégie américaine du "sea control".

Il y aurait lieu de s’interroger sur les divers paramètres qui ont conduit la marine espagnole à développer une telle doctrine. Les raisons sont certainement diverses. Il faut, en premier lieu, évoquer la coopération privilégiée dont a bénéficié la marine avec les Etats-Unis à partir de la signature des accords bilatéraux de 1953 et qui aura inévitablement influencé la formation intellectuelle de nombreux marins espagnols qui ont suivi des stages de formation aux Etats-Unis, dans le sens d’une prédisposition favorable à la réception des conceptions stratégiques américaines. Cette seule constatation sous-tend un aspect polémique puisqu’elle pourrait être un prétexte pour dénoncer "l’hégémonie américaine" ; mais elle n’a pas été le seul fait du rôle et de l’action des Etats-Unis : cette influence américaine omniprésente a été la conséquence de l’attitude des autres pays occidentaux à l’égard de l’Espagne qui, en 1964, eut pour conséquence de tourner la marine espagnole encore davantage vers le partenaire américain : le programme naval de 1964 était un programme de reconstruction et l’un des objectifs déclarés de la marine était précisément de diversifier la coopération pour se dégager du dialogue unilatéral avec les Etats-Unis. En 1965, la signature de l’accord de coopération avec la France pour la construction de sous-marins Daphné était la concrétisation de cette politique. A la même époque, la marine espagnole avait aussi cherché à négocier avec la Grande-Bretagne en vue de la construction sous licence de frégates du type Leander. Mais à peine les négociations furent-elles engagées avec le gouvernement britannique que l’opposition travailliste dirigée par Harold Wilson s’opposa à une telle négociation, invoquant la nature autoritaire du régime franquiste³³. Les négociations furent immédiatement rompues par la partie espagnole qui se tourna vers les Etats-Unis. La coopération qui s’engagea fut à l’origine de la construction sous licence en Espagne des frégates DEG de la classe "Baléares" dérivé du type Knox. On ne peut douter que ces événements, au-delà de la simple question de la fourniture de matériels, conduisirent à aligner encore davantage la doctrine de la marine espagnole sur celle des Etats-Unis. Mais expliquer l’existence du "Groupe de combat" par l’alignement inconditionnel de la marine espagnole sur la stratégie américaine peut paraître une interprétation excessivement réductrice de la question; qu’il est vrai certains... militaires espagnols n’hésitent pas à adopter, ce qui tendrait à montrer la virulence des rivalités interarmées en Espagne.

Pour comprendre les motivations qui ont poussé la marine espagnole à se doter du "Groupe de combat", on ne peut pas ne pas y voir la manifestation de sentiments "nationalistes", d’une certaine vision de la "grandeur" de l’Espagne, idées qui viennent s’opposer totalement à l’idée développée par certains secteurs qui, en dénonçant l’alignement de la marine sur la doctrine américaine, ne sont pas loin de penser que celle-ci a été mue par des préoccupations corporatistes faisant fi de l’intérêt national. Pour comprendre l’argument que nous avançons, il faut faire référence à la situation de marginalisation dans laquelle se trouvait l’Espagne par rapport au dispositif de sécurité occidental dans les années 60. Il faut notamment prendre en compte le découpage des zones maritimes OTAN qui a créé un véritable sentiment de frustration dans la marine espagnole. Il a toujours été très difficilement admis que le contrôle du détroit de Gibraltar soit placé sous responsabilité britannique et que la zone Iberlant barre le débouché océanique de l’Espagne en donnant la prépotence du moins formelle au Portugal, voisin et rival ancestral de l’Espagne sur les routes maritimes. Ces frustrations expliquent certainement la volonté, jugée excessive, des marins espagnols au cours des négociations avec l’OTAN en 1982 de se voir attribuer une zone placée sous responsabilité espagnole. On peut penser que le "Groupe de combat" a été conçu comme l’outil privilégié destiné à prendre en charge "de facto" le contrôle de la zone délimitée par le triangle Canaries-Açores-détroit, ce qui était une manière de contester la prééminence virtuelle qui était laissée au Portugal selon le découpage des zones OTAN, ce pays ne disposant pas des ressources nécessaires à la mise sur pied d’une telle force.

Pour expliquer les conceptions de la marine espagnole, il faut aussi puiser aux racines historiques de l’Etat-espagnol et considérer que la dimension océanique a représenté l’une des dimensions essentielles de l’Espagne et cette dimension ne peut être escamotée aujourd’hui en raison des liens qui unissent Madrid à l’Amérique de langue espagnole. Ceci permet d’expliquer certainement pourquoi le dispositif occidental qui a été perçu comme encerclant l’Espagne a été ressenti comme un risque de voir ce pays enfermé dans sa dimension méditerranéenne, ce qui conduisait à renier toute une partie de l’héritage historique qui avait fortement contribué à la grandeur de l’Espagne. Les détracteurs de l’option du "Groupe-de combat" au sein de la marine paraissent faire prévaloir cette lecture puisqu’ils qualifient les tenants du "Groupe de combat" de partisans de la "marine impériale".

Il y a donc eu convergence entre la prise en compte de l’un des éléments essentiels de l’identité nationale et de sa projection internationale qui est la dimension océanique et des théories prédominantes en matière de stratégie navale développées aux Etats-Unis. A sans aucun doute également joué un profond sentiment de frustration, qui n’a d’ailleurs pas caractérisé uniquement la marine, à l’égard de l’attitude adoptée par les Alliés à la fin de la seconde guerre mondiale et jugée discriminatoire, vis-à-vis des deux pays de la péninsule ibérique : l’Espagne et le Portugal. Car, en dépit de son régime autoritaire, le Portugal de Salazar a été intégré dans la défense occidentale dès l’origine, puisqu’il fait partie des membres fondateurs de l’Alliance Atlantique, tandis que l’Espagne de Franco a été rejetée pour non conformité de ses institutions au système démocratique occidental. Le Portugal a ainsi été favorisé au détriment de l’Espagne dans un domaine, la maîtrise des voies de communication maritime, où l’un et l’autre pays ont joué au cours de l’histoire un rôle de premier plan. Ces circonstances ont conduit à ressusciter une vieille rivalité entre les deux pays qui a poussé très probablement l’Espagne, ou tout au moins la marine espagnole, à engager une politique destinée à remettre en cause une situation jugée attentatoire aux intérêts nationaux.

Parmi les raisons qui permettent d’expliquer le choix de la marine en faveur du "Groupe de combat", il faut aussi invoquer des éléments d’ordre beaucoup plus prosaïque. Il est d’usage en Espagne de donner comme élément d’explication les rivalités inter-armées qui ont été fortement accentuées par la représentation des forces armées par trois ministères militaires et l’absence d’une structure de coordination centrale forte. Cette situation a suscité d’importantes tendances corporatistes. Ainsi, l’armée de l’Air aurait prétendu, dans les années 60, s’arroger le monopole de l’aviation et empêcher la marine de se doter d’une composante aérienne. Selon certaines informations, il semblerait même qu’à cette époque l’armée de Terre, chargée de la défense anti-aérienne, soit allée jusqu’à menacer la marine de détruire ses avions si ceux-ci survolaient le territoire national. La reconstitution d’une composante aéronavale qui avait cessé d’exister en 1939 est d’abord passée par l’acquisition d’hélicoptères, mais le saut qualitatif que représentait l’acquisition d’appareils à voilure fixe n’a pu s’effectuer qu’après que la marine se fût dotée d’une plate-forme mobile ce qui fut chose faite en 1967 par la cession, par les Etats-Unis, d’un porte-avions datant de la seconde guerre mondiale, le Dedalo, qui initialement devait servir de porte-hélicoptères. Ce n’est qu’en 1973 que fut prise la décision d’achat des premiers avions à décollage vertical d’origine britannique, V/Stol Harrier, livrés à la marine en 1976. Puis, c’est à cette date que fut prise la décision de remplacer le vieux porte-aéronefs Dedalo et d’acquérir un nouveau lot d’avions à décollage vertical Harrier.

Aujourd’hui que l’Espagne possède un ministère de la Défense qui ne cesse d’affermir son emprise, on peut penser que les corporatismes des trois armées iront en s’estompant, ou du moins perdront de leur virulence. Aucun scénario plausible n’imagine à l’heure actuelle que puisse intervenir sur un théâtre d’opérations l’une des trois armées sans la collaboration des deux autres. Mais cela ne signifie pas pour autant que l’existence du "Groupe de combat" trouvera une légitimation a posteriori.

De façon paradoxale, c’est au moment où la stratégie maritime définie se traduit par un degré élevé d’efficacité opérationnelle, c’est à-dire au milieu des années 80, que l’environnement politique est profondément modifié et est à même de donner un coup d’arrêt à la politique de grandeur de la marine. En 1990, nous sommes à des années lumière du début des années 80 où certains marins osaient encore affirmer qu’il était nécessaire pour la marine de posséder un deuxième "Groupe de combat". Il est bien clair que la composante aéronavale de la marine espagnole a atteint son apogée. La présence d’un ministère de la Défense fort a conduit à placer sous le contrôle du gouvernement les procédures de prise de décision en matière de défense.

La décision de rester dans l’OTAN s’est accompagnée du maintien à l’écart de la structure militaire, ce qui, d’une certaine manière, a définitivement fait disparaître dans la marine le rêve longtemps caressé de posséder un grand commandement OTAN dans la région du détroit de Gibraltar et a limité l’argument de vouloir "coller" toujours plus à la stratégie de l’Alliance.

Depuis, les bouleversements survenus à l’Est et la nouvelle collaboration entre les deux Supers Grands que mettent en évidence les événements internationaux, font que le danger immédiat de la menace soviétique n’est plus ce qu’il était, ce qui a amené de nombreux pays à revoir leurs programmes d’armement à la baisse. De plus, les socialistes espagnols ont toujours mis l’accent sur les menaces venant du Sud et sur la Méditerranée, préoccupations qui sont aujourd’hui confortées par les événements intervenus dans la région ces dernières années et par l’aboutissement d’initiatives diplomatiques telles que la création d’une structure permanente de coopération en Méditerranée occidentale et le projet de conférence sur la sécurité et la coopération en Méditerranée (CSCM). Nous sommes loin des ambitions océaniques, tout au moins sur le plan militaire.

Il semblerait d’ailleurs que le gouvernement trouve dans la marine elle-même des alliés objectifs en la personne des détracteurs du "Groupe de combat", qui considèrent que celui-ci a eu des effets pervers. Son coût a bloqué la construction de grandes unités qui seraient une nécessité compte tenu du vieillissement d’une bonne partie de la flotte. Le "Groupe de combat" aurait d’autant moins les faveurs d’une bonne partie de la marine que la raréfaction des grandes unités a eu pour conséquence de bloquer les possibilités pour nombre d’officiers supérieurs de prendre des commandements à la mer, ce qui ne manque pas de peser sur le déroulement des carrières. Pour remédier à cette situation, une disposition récente a d’ailleurs admis le principe d’équivalence pour un certain nombre de commandements à terre.

Trois éléments récents viennent s’ajouter pour montrer que le temps des grandes ambitions est révolu.

La réduction du budget de la défense s’inscrit dans la ligne de l’effort de réduction des dépenses publiques afin de lutter contre l’inflation et le déficit extérieur qui menacent la croissance de l’économie espagnole. La réévaluation périodique du Plan stratégique inter-armées (PEC) de 1990 tient compte elle aussi du climat de détente, pour réviser à la baisse les objectifs de force.

Dans le Plan de constructions navales présenté en 1989 (Plan Alta Mar), il n’est plus question d’un deuxième "Groupe de combat" ; mais la marine a enfin obtenu un plan de renouvellement de ses grandes unités qui vieillissaient dangereusement. Ainsi, l’urgence a conduit le gouvernement à autoriser, en décembre 1989, la construction de deux nouvelles frégates FFG ; toutefois leurs capacités de détection sous-marine seront sensiblement réduites puisque, contrairement aux précédentes, elles ne disposeront pas du système héliporté de détection SH Lamps. Par la suite, toujours selon le Plan Alta Mar, avant la fin de la décennie 4 autres frégates devraient être construites, mais cette fois-ci sur un modèle espagnol, l’Espagne s’étant retirée du projet OTAN de frégate NFR 90. Ces constructions devraient permettre de maintenir un effectif de 15 frégates, ce type de bâtiment devenant le fer de lance de la politique navale espagnole. Dans ce plan apparaît toujours la préoccupation pour la préservation et le développement de l’industrie nationale, un souci majeur pour tous les gouvernements espagnols depuis la transition et d’ailleurs un des grands reproches qui a été fait au "Groupe de combat" d’être un grand consommateur de technologies étrangères.

En tout cas, le temps de la tentation pour une politique de grandeur de la marine, destinée à compenser l’infériorisation de l’Espagne sur la scène internationale, paraît bien révolu.

2 - Les ruptures dans la politique militaire

La modernisation, terme générique employé pour désigner l’ensemble des mesures prises dans le domaine militaire depuis la transition démocratique, a conduit dans certains domaines à l’adoption de mesures qui traduisent de véritables ruptures par rapport au modèle antérieur. Celles-ci ont eu surtout des conséquences importantes en ce qui concerne la réduction des effectifs militaires et dans le domaine de la réorganisation de l’armée de Terre. Les grandes caractéristiques du "système d’hommes"³⁴ constituent l’un des éléments fondamentaux de l’évaluation du système de défense. A ce titre, la réduction des effectifs qui devrait, à terme, conduire à une armée de 170 000/190 000 hommes à l’horizon 2 000 sur un volume de 353 000 avant les réformes, inscrit la politique des personnels au nombre des ruptures qui caractérisent la politique militaire de l’Espagne démocratique.

L’autre phénomène majeur concerne la réorganisation de l’armée de Terre. A partir de 1976, la reformulation des missions stratégiques devient une priorité. De plus, la situation matérielle de l’armée de Terre était considérablement délabrée. S’il est vrai qu’elle disposait de matériels et d’effectifs (pléthoriques), elle n’avait ni les moyens, ni l’organisation lui permettant de rivaliser avec ses homologues européens. Le boom économique qu’a connu l’Espagne dans les années 60 a contribué à accentuer l’écart de développement entre la société espagnole et son armée. L’armée de l’Air, quant à elle, a connu une réorganisation tendant à la rendre plus opérationnelle. Cette réforme doit être entendue comme une mesure d’ordre technique ayant pour but la recherche d’une meilleure efficacité.

2.1 - Le laminage des effectifs

Il ne s’agit pas de se livrer à une étude exhaustive de la politique des personnels des forces armées car nombre de mesures les concernant n’ont pas de signification directe par rapport à la politique de défense et relèvent surtout de la problématique générale de la gestion des personnels, même si l’on ne peut nier la spécificité de l’institution militaire. On peut citer l’étude des profils de carrière, les modalités de recrutement du corps des officiers ou le système de formation, ce qui nous entraînerait dans des développements trop éloignés de notre problématique. Nous ne retiendrons que les trois grands traits du système d’hommes qui ont une incidence directe à l’égard de la politique de défense : il s’agit du volume global des personnels des forces armées, du système de recrutement et de la répartition des effectifs.

La réduction de leur volume global

En 1978, le volume total des forces armées espagnoles s’élevait à 353 000 personnes dont la majeure partie appartenait à l’armée de Terre : 275 000 ; le restant se répartissait entre la Marine, 40 000, et l’armée de l’Air : 38 000. Sur cet effectif total de 353 000 hommes, 295 000 effectuaient un service militaire au titre de la conscription³⁵.

L’idée selon laquelle il était nécessaire de réduire les effectifs des forces armées espagnoles est apparue sous-jacente à tout processus de réforme de l’appareil militaire dès la transition et a été réaffirmée avec force à partir de 1979 dès lors que fut mis sur pied le plan de modernisation de l’armée de Terre dit plan META. Cette idée se fondait sur un état de fait ancien qui plaçait les armées espagnoles dans une situation d’archaïsme. Au cours des années 60, la presse espagnole dénoncera l’intention prêtée à l’OTAN de vouloir faire de l’Espagne une réserve d’infanterie dont, selon cette presse, manquaient les autres pays européens au demeurant mieux équipés en matériels. Au début des années 80, il fut annoncé une réduction drastique à l’horizon 1990 qui ramènerait l’armée de Terre à 190 000 hommes pour un total inférieur à 300 000 hommes. Mais en 1991, prenant prétexte de la nouvelle situation internationale, des nouvelles nécessités militaires et des politiques suivis par les autres pays occidentaux, le gouvernement a annoncé une réduction encore plus draconienne à l’horizon 2 000 puisque l’effectif total des forces armées espagnoles serait ramené à une fourchette de 170 000 /190 000 hommes, ce qui représente 50 % de l’effectif de 1978.

Pour mener à bien une telle réduction, il fallait que les gouvernements de la monarchie justifient leurs décisions par les intérêts supérieurs de la Nation et éviter que les mesures prises, par nature attentatoires aux intérêts corporatistes de l’institution militaire, ne soient perçues comme un règlement de compte à l’égard des forces armées pour leur faire payer leur soutien au général Franco. Mais l’une des caractéristiques de la transition démocratique en Espagne aura été précisément de se dérouler sans que le règlement de compte soit érigé en règle de gouvernement et sans que l’Espagne ait à souffrir d’une "épuration". Les gouvernements se sont attachés à rechercher sinon le consensus, tout au moins la concertation ; ce qu’a expliqué le ministre de la Défense, Narcis Serra, en diverses occasions : "Bien des fois nous sommes moins intéressés par l’adaptation d’une réalité donnée aux normes fixées que par l’assimilation par le collectif de la nécessité et de l’opportunité de ce processus d’adaptation. Et cela … demande du temps. Les processus qui demandent une assimilation psychologique collective ne peuvent jamais être des processus d’adaptation instantanés" ³⁶. Cette nécessité permet de comprendre pourquoi l’essentiel des mesures destinées à remédier au problème des sur-effectifs n’ont été adoptées qu’à partir de 1984, c’est-à-dire huit ans après la transition. Il fallait au préalable que le gouvernement se dotait des outils indispensables pour fonder son action, comme l’a toujours montré son "discours de la méthode" : "Quels sont les facteurs qui déterminent les effectifs dont doivent disposer les forces armées ? La loi organique de 1980 examine les éléments suivants : en premier lieu l’Objectif de force Inter-armées (OFC) ; par ailleurs les lois spéciales de dotation budgétaire, la loi de programmation pluri-annuelle en vigueur … et concrètement pour chaque année la loi budgétaire" ³⁷. Cela signifie que les effectifs militaires sont déterminés à la fois par le modèle de politique de défense militaire qui a été déterminé, en l’occurrence par l’OFC qui est une partie intégrante du Plan stratégique inter-armées (PEC) et par le volume des ressources financières qui sont attribuées à la défense. "Il est évident que les chiffres donnés par les lois fixant l’état des postes à pourvoir dans les trois armées sont la traduction exacte de ceux qui figurent dans l’Objectif de force Inter-armées et donc dans le Plan Stratégique Inter-armées" ³⁸.

Or, les premières grandes mesures réorganisant les effectifs des forces armées ont été adoptées dans la période 1984-1986, à une époque où une grande inconnue pesait sur la politique de défense espagnole, le mode de participation à la défense occidentale. Cet état de fait a conduit les critiques à souligner la possible inadaptation entre le niveau des effectifs fixé par la loi et les nécessités de la politique de défense. Devant les Cortes, des députés d’opposition se sont interrogés sur le fait de savoir si c’était le niveau des effectifs fixé par le gouvernement qui avait déterminé les caractéristiques du Plan stratégique inter-armées (PEC), ou bien si c’était à partir du PEC qu’avaient été établis les besoins en personnels des forces armées³⁹. Cette interrogation paraît justifiée si l’on considère que la loi fixant l’état des postes à pourvoir pour l’armée de Terre (ley de plantillas), donc la loi qui a amené la réduction la plus significative par rapport aux autres armées, est chronologiquement antérieure d’un an à l’adoption du PEC. Pour le ministre de la Défense, Narcis Serra, la réponse à donner est complexe : "Est-ce que (le niveau des effectifs) est la résultante ou un facteur conditionnant du PEC ? Je dirais... ni l’un ni l’autre. Précisément l’avantage du PEC est de créer un processus cyclique. Par conséquent le niveau des effectifs existants a été évidemment un facteur conditionnant du PEC. Le niveau des effectifs proposés est une conséquence du PEC dans la mesure où les état-majors et le ministère estiment que les objectifs du PEC peuvent être atteints avec ces effectifs réduits et ces transformations de structures" ⁴⁰. La réduction drastique annoncée en 1991 occultera ce genre de polémique, celle-ci se fondant sur l’évolution de la situation internationale et la nécessité de s’engager dans le même processus de réduction que les autres pays occidentaux. Elle est surtout la marque du contrôle du pouvoir civil sur l’armée et du contrôle de la hiérarchie militaire sur l’institution. Outre la diminution globale des effectifs, la politique des personnels militaires se caractérise par la réduction très significative du corps des officiers et la réorganisation du service militaire en même temps que la réaffirmation du principe de la conscription obligatoire.

Partant du postulat d’un budget de la défense non extensible et de la recherche de l’efficacité opérationnelle, les réformes ont porté sur la réduction d’un encadrement jugé pléthorique et la diminution d’un corps de troupe qui pose la question de l’avenir de la conscription.

La lutte contre la "macrocéphalie"

Par comparaison avec les autres armées européennes, l’une des caractéristiques des forces armées espagnoles et principalement de l’armée de Terre est qu’elles souffrent d’une hypertrophie des échelons supérieurs de la hiérarchie militaire qui a pour corollaire un âge plus élevé dans chaque grade que dans les autres pays européens. Le phénomène n’est pas nouveau et est même un mal chronique des forces armées espagnoles depuis le XIXe siècle. Plusieurs gouvernements tentèrent d’y apporter une solution, dont Manuel Azaña sous la Seconde République. Sous Franco, le problème posé par la macrocéphalie fut accentué par la présence des "alfereces provisionales", littéralement aspirants provisoires recrutés pendant la guerre civile qui se maintinrent dans l’armée par la suite, ce qui conduisit à une véritable saturation de la hiérarchie militaire⁴¹. Franco lui-même fut dans l’incapacité de régler le problème malgré l’adoption de plusieurs lois de dégagement des cadres.

La question allait inévitablement se reposer à partir de la transition. De 1980 à 1990 toute une série de dispositions législatives et réglementaires va être adoptée. C’est Calvo Sotelo qui entame le processus de rajeunissement des cadres de l’armée de Terre par l’adoption de deux lois, la loi du 6 juillet 1981 portant création de la réserve active, et la loi du 24 décembre 1981 concernant la classification des cadres et organisant leur système de promotion. La loi de la réserve active abaissait de cinq ou six ans suivant les cas, selon qu’il s’agisse de cadres opérationnels ou de cadres affectés à des activités dites de soutien, l’âge de passage à la réserve, tandis que la deuxième loi ramenait le temps de service à 34 ou 36 ans suivant les cas. L’application de la loi du 6 juillet 1981 devait entraîner le départ du service actif de 4 332 officiers et officiers généraux entre 1982 et 1987⁴².

Mais les mesures les plus importantes sont les lois fixant pour chaque armée l’état des postes à pourvoir (de plantillas) qui ont été adoptées dans la période 1984-1986, c’est-à-dire par le gouvernement de Felipe Gonzalez⁴³. Ces lois fixent l’état des postes à pourvoir pour l’ensemble des personnels d’encadrement, c’est-à-dire fixent les effectifs pour chaque grade, de sergent jusqu’à lieutenant-général ou amiral. La caractéristique commune de ces trois lois est que le nombre de postes supprimés va en décroissant au fur et à mesure que l’on descend dans la hiérarchie. Au-delà de cette similarité, ces lois revêtent des significations différentes du fait que la réduction globale des effectifs n’est pas uniforme dans chaque armée. C’est l’armée de Terre qui fait l’objet de la plus forte réduction puisqu’au terme de la période, car la loi fixe un délai de six ans pour parvenir à son objectif, celle-ci aura perdu près d’un quart de ses cadres, 22 % très exactement. Dans la Marine et dans l’armée de l’Air, la réduction globale sera seulement de l’ordre de 8 %.

La grande différence entre ces diverses lois réside dans le fait que pour l’armée de Terre l’importance de la réduction implique un remaniement du déploiement des unités ainsi que la disparition des fameuses brigades de défense opérationnelle du territoire, les BRIDOT. S’agissant de la Marine et de l’armée de l’Air, la réduction des effectifs n’emporte aucune de ces conséquences. Pour les trois armées, les réductions les plus spectaculaires se situent au niveau des échelons les plus élevés de la hiérarchie. Ainsi, l’armée de Terre va perdre près de 50 % de ses lieutenants-généraux, l’armée de l’Air 58 %. Quant à la Marine, elle perdra plus du quart de ses amiraux (28 %). Les réductions, si elles sont spectaculaires, ne portent cependant que sur des effectifs extrêmement réduits (dans l’armée de Terre on passera de 19 à 10 lieutenants-généraux). La réduction la plus importante numériquement porte sur les emplois du grade de colonel ou de capitaine de vaisseau qui vont ê