Dans le courant des années 1970, un débat émerge quant à la nature véritable de la construction européenne : est-elle à l’origine d’une puissance civile ou bien d’une superpuissance ? Deux analyses s’opposent en la matière, celle de Johann Galtung d’une part, et celle de Richard Maynes d’autre part. Politologue norvégien, le premier soutient que l’Europe cherche à établir un super-État et, par là, déploie des efforts dans le but de recréer une superpuissance³. Le monde doit redevenir eurocentrique et, dans cette perspective, sa division interne peut disparaître. Galtung considère que cette Europe possède déjà deux attributs de puissance : l’idéologie à travers le rayonnement des idées et de la culture, la rémunération grâce à la redistribution des biens. Le dernier attribut est d’ordre punitif. Il correspond à l’ensemble des éléments militaires visant l’expression de la force. L’Union ne détient pas encore ce troisième attribut, mais elle l’aura bientôt, prédit Johann Galtung. Enfin, l’auteur signale que ce qui constitue véritablement l’essence de la puissance, c’est de rendre dépendant. Un État n’acquiert une puissance qu’à la condition d’entretenir une relation de subordination, mais surtout de dépendance politique, économique et culturelle, avec d’autres États. Prenant le contre-pied de cette analyse, la position de Richard Maynes conçoit la construction européenne, en matière de relations internationales, comme un processus visant la création d’une puissance civile⁴. Il mobilise deux arguments principaux. Tout d’abord, l’Europe ne peut pas être une puissance militaire majeure sur le modèle national. Elle sera plutôt une unité de coopération pour un but particulier à chaque cas considéré. D’autre part, son rôle est d’ordre économique et civil puisque sa puissance relève avant tout de ce registre⁵.

Plus de vingt ans plus tard, la crise du Kosovo en 1999, permet de prolonger ce débat. Quel rôle a joué l’Union au cours de cet épisode ? Est-elle apparue comme puissance civile ou bien comme puissance militaire ? Selon Stanley Hoffmann, l’Union européenne s’apparente à un Sisyphe : à chaque étape de sa construction, de nouveaux problèmes et de nouveaux handicaps surgissent⁶. Cette crise du Kosovo a-t-elle permis aux acteurs européens de se défaire définitivement d’une telle figure ?

Au regard de cette crise particulière, trois leçons semblent se dégager : l’Union est cantonnée dans une puissance civile, incapable d’assumer les prérogatives d’une puissance militaire puisque demeurant tributaire de l’Alliance atlantique, et ce, bien que l’expérience en question semble engager un approfondissement de l’Europe en tant qu’unité politique dotée d’une compétence militaire. Par là, le cas du Kosovo ne fait que confirmer la figure du Sisyphe car mettant en relief une puissance européenne plutôt étriquée.

Première leçon : l’expression d’une puissance européenne dans le domaine civil

L’environnement stratégique de l’après-guerre froide se caractérise par une multitude de crises. Celle qui a lieu au Kosovo possède le même caractère morphologique que ces dernières révélant, de surcroît, une tendance croissante à l’irruption des conflits au sein même des structures étatiques⁷. Face à ces événements sanglants, l’Union possède des moyens d’action dans le domaine civil assez développés. À cet égard, deux séries de mesures sont prises : la première relève des sanctions économiques à l’encontre de la Serbie, la seconde concerne l’aide humanitaire aux réfugiés.

Les sanctions économiques à l’encontre de la Serbie

La désignation d’un seul responsable : Slobodan Milosevic

Au début de la crise de fragmentation en Yougoslavie, les partenaires européens hésitent à désigner de manière claire et limpide le responsable de la situation. En 1991, l’Union se refuse à distinguer agresseur et agressé. Ce n’est qu’à partir du ralliement des différents États à la position allemande souhaitant la reconnaissance de la Slovénie et de la Croatie, qu’elle véhicule un discours fustigeant les dirigeants serbes. En ce qui concerne la crise du Kosovo, la position est beaucoup plus directe et tranchée. L’équipe gouvernementale à Belgrade fait l’objet de récriminations et de critiques vives. L’Union lui impute l’origine des troubles et de la crise. Cette désignation s’accompagne d’une distinction entre les dirigeants d’une part, et le peuple serbe d’autre part. En effet, l’Union ne procède pas à une confusion entre gouvernants et gouvernés. Ceux-ci apparaissent au contraire comme les victimes de ceux-là. Ainsi, dans la déclaration du Conseil européen de mars 1999 sur le Kosovo, la présidence souligne : “notre politique n’est pas dirigée contre la population yougoslave ou serbe ni contre la République fédérale de Yougoslavie ou la République de Serbie. Elle vise l’attitude irresponsable de ses dirigeants et de son président, M. Milosevic”⁸. En juillet 1999, un message de l’Union européenne au peuple de la République fédérale de Yougoslavie insiste à nouveau sur cette distinction : “La responsabilité de l’actuel isolement de la République fédérale de Yougoslavie incombe entièrement à M. Milosevic et aux autres dirigeants, qui ont été inculpés par le Tribunal pénal international pour crimes contre l’humanité. (…) Nous encourageons tous les citoyens de la République fédérale de Yougoslavie à prendre leurs responsabilités pour affirmer l’avenir de leur pays, une fois démocratique, au sein de l’Europe, dans le plein respect de sa souveraineté et de son intégrité territoriale. Ceci est particulièrement important pour la population de Serbie où le combat pour la démocratie est le plus difficile. Nous sommes prêts à soutenir ceux qui s’engagent pour un changement démocratique”⁹.

Une telle désignation illustre finalement une récurrence discursive en matière de politique étrangère. La stigmatisation d’un ennemi repose sur une différence très nette entre les gouvernants (l’État et la sphère des dirigeants) et le reste de la population. Au cours de la guerre froide, les gouvernants américains et soviétiques énoncent cette distinction avec beaucoup d’ampleur et en des termes identiques : la politique étrangère de guerre froide n’a pas pour cible la population civile mais bien les responsables gouvernementaux en charge des affaires publiques¹⁰.

Le contenu des sanctions

L’adoption des sanctions économiques s’effectue dès l’hiver 1998, dans le prolongement des trois résolutions du Conseil de sécurité¹¹. En effet, la position commune du 23 mars 1998 précise une série de mesures visant à exercer une pression sur Belgrade, afin de trouver un règlement pacifique à la crise. Ces mesures comprennent un embargo sur les armes, le refus de fournir du matériel susceptible d’être utilisé à des fins de répression interne ou de terrorisme, un moratoire sur les crédits à l’exportation et l’interdiction de délivrer des visas à un certain nombre de personnalités serbes, ayant des attributions bien définies en matière de sécurité au Kosovo. Les discours énoncés ainsi que les positions communes adoptées par la suite, s’inscrivent dans le prolongement de cette ligne de conduite. Ainsi, la déclaration du Conseil européen de Cardiff, datant du 15 juin 1998, porte son attention sur l’autre partie belligérante considérée comme virulente. Elle cherche à mettre un terme au flux d’armes et de fonds parvenant aux groupes armés albanais du Kosovo. C’est le cas également de la déclaration de Bruxelles du 27 octobre. Lors de la Conférence de Rambouillet, les Quinze expriment à nouveau leur puissance civile et économique. Il se disent prêts à lever progressivement l’embargo commercial et les autres sanctions pesant sur la Yougoslavie, en cas de signature des accords. Enfin, à Bruxelles, le 23 avril 1999, l’Union adopte une position commune relative à l’interdiction de fourniture, de vente de pétrole ou de produits pétroliers à la République fédérale de Yougoslavie¹².

Toutefois, l’Union n’a pas seulement à sa disposition des mesures de répression d’ordre économique à l’encontre de celui considéré comme responsable de la situation. Elle accorde également une aide substantielle aux réfugiés : il s’agit là de la dimension humanitaire sous-jacente à la puissance européenne civile.

L’aide humanitaire aux réfugiés

De l’aide civile à l’aide financière aux réfugiés

Tout au long de la crise, l’Union réitère sa volonté et son action au Kosovo en vue de promouvoir une aide substantielle aux réfugiés d’une part, aux États limitrophes faisant face à l’arrivée de ces populations d’autre part. Dès la déclaration de Bruxelles du 27 octobre 1998, l’Union déploie un programme humanitaire ainsi qu’un soutien communautaire d’ordre financier dans le domaine de l’enseignement. Mais c’est surtout à partir du déclenchement de l’intervention armée que l’action s’intensifie dans ce sens. Avec plus de 700 000 réfugiés et de personnes déplacées dans la région et quelque 660 000 personnes déplacées à l’intérieur du Kosovo, la situation devient plus que précaire. L’Office humanitaire (ECHO) dégage un montant total de 32 millions d’euros sur les ressources budgétaires de l’année 1999. Mais cette somme ne suffit pas à répondre aux besoins sur place. C’est pourquoi les institutions de l’Union adoptent un ensemble de mesures extrêmement larges en veillant, dans le même temps, à accorder une attention toute particulière aux groupes les plus vulnérables, comme les femmes victimes de violences sexuelles¹³.

L’intensification de l’aide humanitaire pendant l’intervention armée

Le 8 avril, la présidence du Conseil statue, à la suite d’une rencontre entre différents partenaires locaux et européens¹⁴, sur le développement d’initiatives financières au profit des réfugiés. Le montant exact de l’aide se porte à 250 millions d’euros partagés en deux paquets complémentaires : 150 pour les buts humanitaires et 100 pour l’aide aux États limitrophes hébergeant des réfugiés.

Le 14 avril 1999, au cours de sa déclaration lors de la session plénière du Parlement européen, Jacques Santer insiste sur cette intensification de l’aide, laquelle se monte à près de 180 millions pour les seuls réfugiés au titre du budget 1999. Quant à l’aide aux États assumant la prise en charge des frais directement à l’accueil des réfugiés, elle comprend d’autres coûts dont ceux liés à la sécurité des réfugiés, les charges administratives, les coûts additionnels de transports, d’électricité, d’approvisionnement en eau. L’attribution de ces aides s’effectue sous conditions, notamment le respect de certaines obligations internationales comme la Convention de Genève. Dans cette perspective, une proposition est déposée afin d’utiliser le Fonds européen pour les réfugiés, doté de 15 millions d’euros. L’intervention de J. Fischer le 26 avril, dans le cadre du Conseil européen relatif aux Affaires générales, prolonge les prises de position précédentes. Il souligne les avancées de l’Union dans le domaine humanitaire et son action irremplaçable.

Une personnalité surgit à travers cette action de l’Union dans le domaine humanitaire : Emma Bonino, Commissaire européenne chargée de l’aide humanitaire, de la politique des consommateurs et de la pêche, depuis 1995. Refusant la langue de bois et lucide quant aux marges de manœuvres limitées de l’Union au sein de cette crise, elle cherche à rendre opérationnelle, dans sa plus grande ampleur possible, cette puissance financière au profit des réfugiés ainsi qu’un soutien humanitaire. Toutefois, elle est consciente des limites de cette puissance financière au profit de l’humanitaire. Celui-ci n’a pas pour mission d’apporter des solutions aux crises ou de trouver les moyens de les résoudre. Ainsi, dans un numéro de Label France, Emma Bonino soutient que l’aide de ce type ne peut pas remplacer une volonté politique stricto sensu : “ce que nous devons éviter, c’est de nous retrouver constamment dans une situation où l’aide humanitaire est utilisée comme substitut, parfois comme alibi, à l’absence de politique étrangère. S’il n’y a pas de volonté politique derrière les actions de l’Union européenne (ou derrière celle des États-Unis ou de l’ONU par exemple), dans une situation de crise donnée, l’action humanitaire, tout aussi justifiée qu’elle soit, restera un placebo, une goutte d’eau dans l’océan”¹⁵.

Si l’Union européenne détient une véritable puissance civile et économique quant à la gestion humanitaire de la crise, possède-t-elle d’autres moyens de contrainte ? A-t-elle de vraies compétences punitives ? Exprime-t-elle cette volonté politique à laquelle appelle de ses vœux Emma Bonino, nécessaire à toute résolution de crises ?

Deuxième leçon : une puissance privée d’autonomie en matière de défense

Avec la crise du Kosovo, l’Union essaye de jouer sa carte politique. Au cours des événements précédents, relatifs à la fragmentation yougoslave, elle avait tenté de trouver une solution négociée entre les parties et ce, afin d’éviter un règlement purement américain. Pour des raisons de désaccord entre Européens, cette issue politique soutenue par des moyens militaires ne fut pas réalisée¹⁶. Dans la cas du Kosovo, à nouveau, l’Union propose un règlement politique et diplomatique grâce à l’organisation de la Conférence de Rambouillet. Cependant, un nouvel échec surgit, lequel ouvre la voie à l’option militaire américaine sur la base du dispositif otanien. Pourquoi cet échec ? Comment celui-ci aboutit à une intervention armée de l’OTAN écartant toute indépendance en matière de politique et de défense de l’Union européenne pendant et après la crise ?

La conférence de Rambouillet : une initiative anglo-française qui échoue

L’initiative européenne pour une solution politique
et diplomatique

Depuis la déclaration commune de Saint-Malo (décembre 1998), Anglais et Français tendent à accélérer le processus de coopération en matière de défense et de politique étrangère. La crise du Kosovo leur permet de mettre en application cette convergence de points de vue. Ils proposent l’organisation d’une conférence entre les différents protagonistes à Paris, dans le but de faire émerger un compromis de la dernière chance. Malgré la réticence des Américains préconisant une intervention armée afin de faire plier les Serbes, la conférence voit le jour le 6 février à Rambouillet, sous l’égide du Groupe de contact sur l’ex-Yougoslavie (États-Unis, France, Grande-Bretagne, Allemagne, Italie, Russie). Réunissant Ratko Markovic, - vice-Premier ministre de la République de Serbie -, Ibrahim Rugova - président du principal parti de la communauté albanaise (Ligue Démocratique du Kosovo) - ainsi que Hashim Taçi - chef des relations politiques de l’Armée de Libération du Kosovo -, cette conférence vise à négocier un accord intérimaire établissant une autonomie substantielle pour le Kosovo. Hubert Védrine et son homologue britannique, Robin Cook, précisent le contenu du document cadre soumis aux parties en présence, au cours de leur conférence de presse commune du 6 février. Il s’agit de garantir une auto-administration de la province : dévolution de pouvoirs et de droits très démocratiques au profit des assemblées et des communes à l’échelon local, afin d’assurer leur propre défense, leur propre marché unique et ce sous l’autorité des représentations élues au Kosovo. La République fédérale de Yougoslavie conserve un certain nombre de prérogatives dont la responsabilité en matière de politique étrangère, de défense et de douanes¹⁷.

Mais ces négociations piétinent. Les parties en présence refusent le corps de principes proposé. Les organisateurs de la conférence repoussent l’issue des pourparlers au 23 février, mais rien ne change véritablement. Finalement, le délai expire sans que soit annoncé un accord sur le plan de paix élaboré par le Groupe de contact. La conférence aboutit à une conclusion partielle et précaire, dont l’application pose de sérieuses difficultés. Le volet militaire ainsi que la mise en œuvre de l’accord sont reportés au 15 mars. Les parties en présence campent sur leurs positions : les Serbes ne veulent pas qu’une force de l’OTAN pénètre dans la province afin d’appliquer l’accord ; les Albanais revendiquent un véritable droit à l’auto-détermination, c’est-à-dire la reconnaissance d’un referendum dans trois ans, scellant de manière définitive le sort de la province. La conférence permet de mettre en relief l’absence d’unité de la délégation albanaise rassemblant des indépendantistes pacifistes ainsi que certains extrémistes partisans d’un affrontement et fort déterminés à rendre effective l’indépendance du Kosovo coûte que coûte (membres de l’UCK, c’est-à-dire l’Armée de Libération du Kosovo). Celle-ci n’accepte pas une suspension de son activité armée puisque le terme “referendum” n’apparaît aucunement dans le texte négocié. Elle souhaite également des garanties quant à la survie de son organisation, en cas d’arrivée des troupes de l’OTAN chargées de la désarmer.

Les implications de l’échec : recours à l’option armée américaine

Parallèlement à cette initiative, les États-Unis poursuivent leur politique de pression envers les Serbes. En plein milieu de la conférence, un certain nombre de mesures et de déclarations traduisent cette détermination. Le 17 février, l’OTAN approuve un “plan d’opérations” pour une éventuelle force internationale de maintien de la paix au Kosovo (KFOR) de près de 30 000 hommes. Le lendemain, Madeleine Albright avertit S. Milosevic que l’OTAN frappera fort si les pourparlers échouent. Qui plus est, la secrétaire d’État insiste sur les répercussions d’une extension éventuelle de la crise sur les intérêts américains. Pour la Maison blanche, la violence au Kosovo pourrait se propager à l’Albanie, puis à la Macédoine. L’instabilité pourrait gagner alors la Grèce, voire la Turquie. Or, si le chaos dans les Balkans apparaît, il affectera la sécurité de l’Europe et, par ricochet, celle des États-Unis.

La rencontre de Paris du 15 mars aboutit à un nouvel échec. Par là, c’est l’initiative européenne ainsi que sa spécificité - la solution diplomatique et politique - qui s’effiloche quand bien même cette option n’émane pas de l’Union européenne stricto sensu, mais de certains de ses membres participant au Groupe de contact. Cette absence de compromis entre les protagonistes serbes et kosovars place alors l’OTAN au centre de la gestion de la crise. Les Occidentaux se rallient alors, par défaut, à la ligne américaine : une intervention armée reposant sur la mobilisation de forces aériennes contre la Serbie. L’inexistence d’une solution politique consécutive à la conférence de Rambouillet, entraîne alors plusieurs conséquences.

Tout d’abord, l’Union est définitivement mise sur la touche. Il est vrai qu’elle n’était pas partie prenante de manière directe à travers l’organisation de la conférence. Qui plus est, Hubert Védrine avait souligné la nécessité de faire appliquer l’accord en cas de compromis par l’ensemble des membres du Groupe de contact, et non pas sur la base d’un recours à l’Union¹⁸. Toutefois, il s’agit d’un échec pour l’initiative européenne qui s’était, pendant un temps, imposée aux différents partenaires, la Russie comme les États-Unis.

En outre, le recours à l’option américaine froisse Moscou. La Russie avait signalé à maintes reprises sa franche hostilité à l’égard d’éventuelles frappes aériennes de l’OTAN contre des objectifs serbes en cas d’échec des négociations menées à Rambouillet. À la différence du gouvernement russe plus modéré, un certain nombre de personnalités de l’Armée et du parti communiste n’hésitent pas à critiquer ouvertement l’intervention armée possible des Occidentaux : le général Léonide Ivachov, responsable des contacts internationaux au ministère de la Défense, le général Anatoli Kvachnine, chef d’état-major de l’armée, et surtout le chef du parti communiste, Guennadi Ziouganov, lequel considère l’action des États-Unis comme la cause d’une ruine européenne. Selon lui, “l’objectif est clair - les États-Unis ne veulent pas voir l’Europe unie. Et il n’y a pas d’Europe unie sans la Russie. Pour rétablir le rideau de fer, ils doivent attiser la guerre dans les Balkans. Il n’y aura pas alors d’Europe unie”¹⁹.

Enfin, la troisième conséquence relève du discours gouvernemental en Occident. Celui-ci revêt une dimension civilisationnelle. Il s’agit de défendre les valeurs des droits de l’homme et ce, finalement, sur la base d’une interprétation particulière du Droit international public tel qu’il est formulé dans le cadre de la Charte des Nations unies. Cette façon de procéder rime également avec définition des principes valables universellement, notamment une citoyenneté du monde qui devient sur le plan de la hiérarchie normative supérieure au droit de l’État, de la part d’un certain nombre d’acteurs comme le mentionne Jürgen Habermas : “Pour nous, la transition précaire qui, par dessus les tranchées du conflit en cours, mène de la politique d’hégémonie classique à un nouveau droit des citoyens du monde doit être un processus d’apprentissage à maîtriser ensemble. L’OTAN s’est elle-même attribuée ses pouvoirs, cela ne saurait devenir une pratique régulière”²⁰.

L’intervention de l’OTAN et le “suivisme” européen

L’Union dans la gestion de la crise : un acteur écarté des questions militaires

Dès le déclenchement des opérations armées dirigées par l’OTAN le 24 mars, l’Union européenne devient un acteur écarté des grandes décisions relatives à la gestion militaire de la crise. L’essentiel se décide à Bruxelles… au siège de l’Alliance. La résolution commune déposée par plusieurs députés européens le 15 avril 1999, illustre bien la fonction que joue alors l’Union dans le cadre de cet événement. Cette fonction ne revêt pas de caractère militaire ou bien politique dans le sens où “les Institutions de l’Union européenne sont invitées à jouer un rôle majeur dans le domaine de l’aide aux réfugiés et de l’assistance aux États et régions vers lesquelles les réfugiés ont fui. Il s’agit entre autres de mieux coordonner l’action humanitaire avec les agences internationales et le Parlement souhaite que les Institutions de l’Union assument leur responsabilités et soient à la hauteur de la générosité des populations européennes”. Tout est dit, la répartition des tâches entre l’Union et l’OTAN apparaît avec clarté : à l’Alliance la puissance militaire, à l’Union la puissance économique et civile. La mise à l’écart de l’Union au sein de la gestion militaire de la crise ne tient pas seulement à une auto-définition cantonnée dans une dimension civile. Elle résulte aussi des instruments à la disposition de l’UE susceptibles d’être employés dans le cadre d’une telle situation : à savoir l’UEO.

Cette intervention de l’OTAN traduit en fait l’inexistence d’une Identité Européenne de Sécurité et de Défense, dans le sens où l’UEO n’a absolument pas été utilisée lors de cette crise. L’UEO possède une marge d’action déjà fort limitée²¹, notamment en ce qui concerne la gestion des Groupes de Forces Interarmées Multinationales²². L’indépendance de l’Europe en la matière se révèle déjà sujette à caution pour deux raisons. Sur le plan politique, le conseil de l’OTAN exerce un contrôle particulièrement étroit sur les opérations dirigées par l’UEO. Les missions doivent être autorisées à l’unanimité par le Conseil de l’OTAN. Celui-ci approuve la mise à disposition des moyens et capacités de l’OTAN à l’UEO. Enfin, le Conseil se tient informé en procédant notamment à des consultations régulières. Bref, le Conseil de l’OTAN - et, par conséquent, les États-Unis - est le seul compétent en matière de contrôle politique des GFIM²³. Sur le plan technique, les moyens dont dispose l’UEO demeurent largement tributaires des forces américaines, notamment en ce qui concerne les dispositifs de commandement (télécommunications, renseignement, états-majors essentiellement américains). Cette procédure décisionnelle et cette dépendance technique révèlent finalement une réticence certaine de la part des États-Unis à l’égard d’une autonomie éventuelle des Européens de l’Alliance, ainsi que de l’Union européenne en matière de défense²⁴. Mais pendant la crise au Kosovo, l’UEO est totalement mise sur la touche, bien qu’elle se propose de participer activement, aux côtés de l’OTAN, au maintien de la paix sur place²⁵.

Le “suivisme européen” en la matière peut s’expliquer en termes de technological gap ainsi que sur la base de la marge de manœuvre limitée dont bénéficie l’UEO en matière de GFIM. Toutefois, un autre facteur est susceptible d’être à l’œuvre : il s’agit d’une sorte de psychological gap empêchant les Européens d’agir de concert face aux États-Unis. L’une des illustrations les plus significatives de ce phénomène réside dans l’absence de mobilisation du Corps européen, à l’occasion de cette crise du Kosovo. Or, ces 60 000 hommes dotés d’un État-major commun sont opérationnels.

L’Union après la crise : un acteur cantonné dans le civil
et l’économique

En ce qui concerne l’après crise, l’Union demeure cantonnée dans sa fonction civile. Elle ne rentre absolument pas en concurrence avec l’OTAN dans le domaine militaire. Bien au contraire, elle complète les actions stratégiques et techniques de l’Alliance, par une aide qui se situe à nouveau sur le plan économique et humain. Une illustration très significative de cette répartition des tâches correspond à la proposition du président du Conseil européen en exercice, le ministre des Affaires étrangères allemand, J. Fischer. Celui-ci préconise un pacte de stabilité pour les Balkans comportant trois corbeilles. La première porte sur la stabilité et la paix sous l’égide de l’OTAN et garantirait l’inviolabilité des frontières, la reconnaissance des droits des minorités et assurerait la même sécurité pour tous. La deuxième concerne le développement économique qui devrait se faire sous la responsabilité de l’Union européenne. Quant à la troisième, elle répond à la nécessité de rétablir l’institution démocratique. Elle serait confiée à l’OSCE et à l’ONU. Ainsi, l’Union européenne se voit-elle confier un rôle majeur dans la reconstruction des dommages créés par la guerre sur le plan économique et humanitaire. Elle est également responsable d’un projet d’intensification des relations contractuelles entre les pays de la région. Elle a par conséquent la charge de rapprocher les différentes régions, à travers une intégration impulsée par un dialogue politique, mais également de promouvoir les relations économiques, le commerce, les investissements, les transports etc. Ce pacte est adopté le 10 juin 1999. Dans une certaine mesure, selon le directeur général adjoint à la Commission européenne chargé des relations avec l’Europe, ce pacte reflète la substance de l’Union : “un modèle permettant de surmonter les conflits et de promouvoir la réconciliation par une coopération étroite et la mise en commun de certaines ressources afin de parvenir à des buts communs tout en respectant la souveraineté nationale”²⁶. Outre le montant de l’aide accordé par l’ECHO au Kosovo dans le cadre de son soutien humanitaire pendant la crise, la Commission européenne est prête à mobiliser 150 millions d’euros destinés uniquement à la reconstruction et pour faire face aux besoins les plus urgents.

La mise en application d’un tel programme par l’Union s’effectue sur la base d’une agence créée spécialement au regard du caractère exceptionnel de la situation. Le Conseil européen de Cologne du 4 juin 1999 a, le premier, invité la Commission à favoriser la constitution d’un tel organe. Cette agence doit présenter des avantages sur le plan de l’efficacité, dans le sens où il permet une intervention décentralisée étroitement coordonnée avec l’administration provisoire des Nations unies. Les États-membres sont étroitement associés à cette agence puisqu’ils disposeront chacun d’un représentant au Conseil de direction, lequel est responsable de la conduite de l’agence et de sa gestion.

Une autre mesure permet d’illustrer cette fonction de l’Union cantonnée dans le civil ou l’humanitaire. La Commission européenne décide d’apporter une aide financière d’un million d’euros, afin de favoriser la réhabilitation urgente d’un hôpital à Mitrovica (reconstruction, réparations électriques, équipement sanitaire, financement des salariés)²⁷. L’attribution de cette dotation possède une dimension assez symbolique car Mitrovica a représenté un foyer de tensions ethniques particulièrement virulent.

En définitive, au cours de la crise au Kosovo, l’Union apparaît comme un acteur dépendant des États-Unis du point de vue militaire. Le recours à l’OTAN, dans cette perspective, était tout à fait justifié selon Tony Blair. Souhaitant éviter les erreurs malheureuses de la Bosnie, l’intervention armée dans le cadre de l’Alliance s’imposait naturellement²⁸. Sur le plan politique, elle ne possède pas de poids prépondérant bien qu’elle ait une présence assez substantielle dans la mission des Nations unies au Kosovo, notamment à travers Bernard Kouchner, désigné responsable du secrétaire général de l’ONU dans la province. Par contre, elle apparaît comme une institution incontournable en matière civile et humanitaire, pendant et après l’intervention armée de l’OTAN. Est-il possible d’envisager une évolution à court terme, voire une transformation radicale des compétences de l’Union en ce qui concerne la PESC et la Politique Européenne de Défense (PED) ?

Troisième leçon : l’appel à un renforcement de la puissance européenne ?

Tous les États européens membres de l’Union partagent le même jugement critique à la suite de la crise au Kosovo : l’UE se doit d’englober une dimension militaire tout en renforçant son intégration politique sur le plan de la politique étrangère et de sécurité. Par là, cette crise incarne une sorte de césure dans l’histoire de la construction européenne après la guerre froide. Comme le signale Pierre Hassner réfléchissant sur l’ensemble des acteurs, “comparable à la chute du mur de Berlin, elle transforme les priorités, les projets et les perspectives des États et des organisations internationales sur le plan régional et sur le plan mondial”²⁹. Toutefois, cette prise de conscience ne signifie pas forcément une effectivité juridique. Elle relève du discours intentionnel dont la réalité empirique n’est pas encore palpable.

Prises de conscience et frilosité européenne à l’égard
des États-Unis

Avec l’Operation Allied Force, les Européens prennent conscience de leur situation tant politique que militaire, sur le plan des relations internationales. Ils appellent alors à une nécessaire autonomie. Un incident après l’intervention armée risque de devenir assez significatif quant au type de relations susceptibles d’apparaître entre États-Unis et Europe, à la suite de cet événement : l’opposition Clark-Jackson, consécutive à l’arrivée des Russes dans Pristina. Ces événements, discours, prises de position ainsi que mesures adoptées, révèlent une sorte de réticence européenne de plus en plus marquée à l’égard de la politique américaine.

Deux prises de conscience européennes : une léthargie,
une nécessaire autonomie en matière de défense

La première prise de conscience concerne le comportement “suiviste” de l’Union par rapport à l’option américaine d’intervention armée. Pour un représentant britannique à l’UEO, M. McNamara, la leçon est claire : “Nous avons été incapables d’agir sans le soutien des États-Unis”³⁰. Cette léthargie européenne est parfois d’autant plus mal vécue par certaines personnalités politiques, que l’action de l’OTAN est considérée comme truffée d’erreurs³¹. Ainsi, tout en soulignant le caractère incontournable de l’intervention, quelques parlementaires européens critiquent la façon dont la crise a été gérée. Signe d’une hégémonie américaine, elle a présenté des carences comme :

- la certitude d’une absence d’intervention terrestre rendant à S. Milosevic une grande latitude d’action sur le terrain ;

- l’absence de prise en considération quant à l’aggravation de la purification ethnique consécutive au déploiement des forces de frappe aérienne ;

- l’aveuglement par rapport à la guerre de la propagande menée par le régime serbe ;

- l’absence de prise en compte des contraintes météorologiques ;

- l’imprévision des dommages collatéraux et notamment la mise à l’écart, dans la gestion de la crise, des effets déstabilisants sur les populations et les vagues de réfugiés³².

Ce premier élément incite les Européens à ne plus être “entraînés” par les États-Unis dans une série d’événements et d’actions qui ne garantissent pas forcément la stabilité du continent. En effet, l’intervention au Kosovo a précipité le calvaire des Kosovars, n’a pas été exempte de bavures à l’encontre des réfugiés, a engendré un élargissement des limites régionales de l’affaire à travers le bombardement “mystérieux” de l’ambassade de Chine à Belgrade.

La seconde prise de conscience relève du consensus, dans la mesure où une pluralité d’acteurs politiques ou de personnalités s’exprimant sur les questions de défense, comme le Général Cot³³ ou bien Alain Joxe³⁴, partagent le même point de vue. L’expérience du Kosovo appelle irrémédiablement à un renforcement des capacités politiques et militaires dont l’Union peut être bénéficiaire. En ce qui concerne les acteurs politiques stricto sensu, leurs discours prennent corps à partir d’une conjoncture marquée à la fois par la crise au Kosovo et les élections européennes. Celles-ci sont alors l’occasion de véhiculer des propositions de transformation quant aux compétences de l’Union en matière de politique étrangère, mais également de défense. L’appel à une meilleure concertation, voire à une nécessaire construction de l’Europe de la défense, est assez récurrent, que ce soit dans les programmes de droite ou de gauche. Tous semblent abonder dans le sens d’une plus grande implication de l’Union dans la gestion de crises proches du type Kosovo. En France, à titre d’exemple, ce discours apparaît chez Daniel Cohn-Bendit³⁵, Charles Pasqua et Max Gallo³⁶.

Mais l’ensemble des parlementaires européens, lors des différents débats, souligne également cette nécessité militaire pour l’Europe³⁷. M. Prodi, Commissaire chargé des relations avec le Parlement, insiste lui aussi sur cet aspect. Selon lui, une réalisation rapide de la vocation politique de l’Europe sur la base d’une défense, constitue la principale conséquence de la crise du Kosovo³⁸. Les Chefs d’État et de gouvernement ne sont pas en reste. En Grande-Bretagne, Tony Blair insiste sur la nécessité de développer de nouvelles capacités, tant militaires que diplomatiques, en vue de rendre effective l’Europe de la défense, sans la rigidifier par la création d’institutions complémentaires³⁹.

Le Sommet de l’Union européenne à Cologne, les 3 et 4 juin 1999, cristallise les différentes aspirations vers un renforcement substantiel de la défense. Selon le Président Chirac, “l’Europe doit aujourd’hui se doter de moyens de défense, à la mesure de ses responsabilités. Cette crise en apporte un témoignage supplémentaire”⁴⁰. Le communiqué final insiste sur une idée centrale : les Européens doivent se préparer à réagir militairement en cas de crise de type Kosovo, car cela peut encore se produire à la périphérie européenne, voire au-delà. Trois mesures concrètes sont adoptées : transformation de l’Eurocorps en un corps de réaction rapide européen du type K-FOR, auquel pourraient participer d’autres forces armées européennes dont la Grande-Bretagne, mise en place de nouvelles structures politiques et militaires, plan d’action français dans le but d’un renforcement des initiatives en la matière. L’une de ces mesures prolonge finalement la décision franco-allemande du 28 mai 1999, quant à la conception des fonctions du Corps européen⁴¹. Pour le président de la République française et le chancelier allemand, la prochaine étape majeure de la construction européenne relève de la défense. Après la monnaie unique, tel est le point essentiel sur lequel les Quinze doivent trouver un accord. Lors de sa conférence de presse, Jacques Chirac souligne le caractère incontournable de certaines créations institutionnelles, telles celles relatives aux moyens de décision : “il faut une instance permanente à Bruxelles qui, sur instruction des gouvernements, puisse préparer les décisions nécessaires en matière de sécurité et en matière de défense. Cela existe dans le cadre de l’OTAN, cela n’existe pas encore dans le cadre de l’Union européenne. Il faut mettre en place une telle instance nous aussi”⁴². Ce projet s’inscrit dans une transformation morphologique des relations internationales. Celles-ci ne sont pas régies par une hyperpuissance, mais par une tendance croissante à la multipolarité, qui trouve dans l’ONU son véritable point d’inertie, selon le président de la République : “L’Europe de la défense doit devenir une réalité. C’est un pas décisif qu’elle fait en ce moment. C’est un objectif prioritaire pour la France et c’est une contribution essentielle à l’émergence d’un monde multipolaire (…). Un monde multipolaire obéissant par ailleurs à une règle de droit international qui ne peut être élaborée que par la Communauté des nations incarnée par l’ONU et agissant sous l’autorité du Conseil de sécurité”⁴³.

La fin du rapport relatif à la situation au Kosovo, rédigé dans le cadre de l’UEO dans le courant du mois de juin 1999, prolonge ces prises de position. Il s’agit d’un discours performatif visant à achever la construction européenne en traitant la question de la défense et du politique : “La guerre du Kosovo a bien montré les carences de l’outil de défense européen. Ceci conduit à la nécessité de mettre en place des procédures et organes de prise de décision européens pour la gestion de crises. En outre, les Européens devront faire de gros efforts pour se doter de la force militaire nécessaire à ce type de missions d’intervention : d’une part, une force d’intervention européenne, ou Corps de réaction rapide européen, véritable réservoir de forces projetables à très bref délai, d’autre part, les armements et équipements dont l’absence fait cruellement défaut : moyens de renseignement, de mobilité stratégique et systèmes d’armes précis tirés à grande distance”⁴⁴. Le député belge président de la Commission de défense de l’Assemblée de l’UEO, Armand de Decker, insiste sur ce tournant dans l’histoire de la construction européenne : “Je pense que ce qui se passe au Kosovo va permettre d’accélérer la construction d’une politique européenne de défense telle qu’elle a été prévue par le traité de Maastricht”⁴⁵. Toutes ces prises de position concourent au renforcement des initiatives adoptées dans le cadre de la réunion de Brême, tenue par l’UEO au mois de mai 1999. Lors de cette rencontre, un certain nombre d’indications ont été dégagées, afin d’orienter la construction de la défense européenne suite à l’événement du Kosovo. Outre le préalable de la fusion de l’UEO dans l’UE, les participants ont trouvé un terrain d’entente sur les différents points suivants : adoption de la technique “Euro”, c’est-à-dire des critères de convergence en ce qui concerne le pourcentage de budget alloué à la défense, l’harmonisation des besoins… ; mise en place de structures communes politiques et militaires ; adoption d’un calendrier pour fixer ces nouvelles structures ; établissement de liens plus précis avec les pays européens périphériques en général atlantistes tels la Norvège ou le Danemark.

L’incident Clark-Jackson : reflet de la nouvelle Europe ?

Au cours de la gestion même de la crise, certains dirigeants gouvernementaux européens expriment leurs réserves quant aux options adoptées par les États-Unis. Ne respectant pas forcément les trois phases prévues par la planification OTAN, ces derniers visent des cibles parfois civiles, sans en rendre compte à leurs Alliés. Ainsi, à la suite d’informations précises sur des frappes non autorisées, Jacques Chirac exige un droit de regard sur les bombardements de l’US Air Force. À titre d’illustration, le gouvernement français s’oppose à toute intervention armée ayant pour objectif le Monténégro. Mais un événement saillant post-intervention mérite une attention toute particulière, car reflet éventuel des tensions à venir entre Américains et Européens : l’incident Clark-Jackson du 12 juin 1999.

Le général américain Wesley Clark, commandant en chef des forces de l’OTAN (SACEUR), donne l’ordre au général britannique Jackson, dirigeant la K-FOR⁴⁶ en train de pénétrer au Kosovo, d’investir l’aéroport de Pristina où se trouve un détachement de 200 parachutistes russes arrivés par surprise dans la nuit du 11 au 12 juin 1999. Le général Clark est dans une situation très délicate. Déjà fort décrié pour sa gestion de l’intervention, contesté à Washington, il doit assurer une plus grande crédibilité de l’OTAN. La présence russe au Kosovo avant les Occidentaux constitue l’aveu d’un échec. Le SACEUR est ridiculisé. C’est la raison pour laquelle il donne l’ordre au général britannique d’agir. Mais celui-ci ne l’entend pas de cette oreille. Il refuse, souhaitant éviter à tout prix une aggravation de la situation déjà très tendue avec les Russes. Répondant au général Clark, il affirme : “Je ne vais pas déclencher une Troisième Guerre mondiale pour votre compte”. Il s’en explique dans le New York Times du 13 septembre. Jackson ne veut pas envenimer les relations entre Moscou et Londres en particulier, et entre les Russes et les Européens en général. Si la situation se dégradait, la Grande-Bretagne serait l’un des États les plus exposés puisque présent de manière conséquente au sein de la K-FOR. En fait, les intérêts britanniques rencontrent ici les intérêts européens. Cet incident n’a jamais fait l’objet d’un communiqué ni même d’une déclaration, de la part des gouvernements américain d’une part, et britannique de l’autre. Décrit par certaines sources officielles (audition du chef d’état-major américain, le général Shelton, devant la commission du Sénat par exemple), il demeure étouffé.

Or, cette affaire permet de souligner la marge de manœuvre encore importante de certains États exprimant un désaccord avec les options militaires voulues par les États-Unis. Dans son article, le général Jackson soutient : “Les nations décident volontairement d’affecter leurs forces [aux missions d’urgence], et si elles ne se sentent pas à l’aise, elles ont le droit de dire non. Les nations, et l’Amérique comme les autres, conservent le commandement complet de leurs forces nationales”. Cette phrase signifie tout d’abord le caractère conjoncturel d’une alliance. Bien que reposant sur des valeurs communes, celle-ci peut s’effilocher dans certains contextes où des mesures entrent en contradiction avec les intérêts sous-jacents aux politiques étrangères des États impliqués. Cette phrase souligne aussi les carences de l’intégration européenne. Ce sont les États qui, agissant selon le principe de souveraineté, peuvent contrecarrer une option américaine. Il est même possible d’ajouter que les Britanniques possèdent seuls cette capacité, de par leur relations particulières avec les États-Unis au sein de l’Alliance. Cette phrase révèle enfin la fragilité d’une des fonctions assignées à l’OTAN selon Javier Solana : éviter la renationalisation des politiques de défense en Europe⁴⁷.

Finalement, cet épisode révélant la présence d’une doctrine que l’on peut nommer “Jackson” à l’égard des États-Unis fixe les limites de l’Alliance après l’affaire du Kosovo. Constitue-t-elle pour autant l’embryon d’un nouveau type de relations euro-atlantiques ? La nécessité d’indépendance européenne peut elle prendre corps rapidement sur la base d’une telle expérience ? Avec la crise du Kosovo, le traité d’Amsterdam n’était pas encore effectif car non ratifié par l’ensemble des États-membres. Mais la substance d’un tel traité quant à la PESC et à la PED, modifiera-t-elle réellement les modalités d’action de l’Union ? Les aspirations diffusées lors de la crise par les membres, les fonctionnaires de l’Union trouveront-elles un dispositif pertinent de concrétisation ? Rien de moins sûr. Il faut dès lors relativiser l’ouverture qui surgit aujourd’hui.

La PESC dans le traité d’Amsterdam :
une assise bien chétive pour l’Union

Avec le traité de Maastricht et, plus précisément son titre V, l’Union européenne fixe pour la première fois les moyens institutionnels visant à élaborer une PESC⁴⁸. La prise de décision répond aux règles intergouvernementales (cf. Art. J3) : le Conseil européen définit les principes et les orientations générales de la PESC et toutes les décisions du Conseil sont prises à l’unanimité. Les stipulations adoptées dans le cadre du traité d’Amsterdam ne modifient pas véritablement ce caractère intergouvernemental. Bien au contraire, il met en relief un certain enlisement institutionnel, alors que le rapport Wesdentorp de 1995 préconisait une rédaction claire avec des avancées significatives, notamment dans le domaine du second pilier.

Une tendance mesurée à la communautarisation

Sur le plan institutionnel, de nouveaux organes sont créés afin de donner une véritable lisibilité à la PESC et à son élaboration : création d’un poste de Haut représentant pour la PESC (Secrétaire général du Conseil européen) (Art. J16) et instauration d’un comité politique suivant la situation internationale dans les domaines relevant de la PESC et contribuant à la définition des politiques en émettant des avis à l’intention du Conseil (Art. J15).

Sur le plan des matières relevant de la PESC, le traité introduit les missions dites de Petersberg, c’est-à-dire l’ensemble des missions humanitaires et d’évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions de forces de combat pour la gestion de crises, y compris les missions de rétablissement de la paix (Art. J7).

Sur le plan procédural, l’article J13 dans son alinéa 2 met en place le recours à la majorité qualifiée pour toutes les mesures adoptées par le Conseil, visant l’application de stratégies communes, de positions communes et d’actions communes arrêtées à l’unanimité par le Conseil.

Enfin, la mise en place du principe d’abstention constructive dans le cadre des procédures décisionnelles de la PESC permet d’éviter une paralysie de l’Union, consécutive à la règle de l’unanimité : Art. J13§1 : “Tout membre du Conseil qui s’abstient lors d’un vote peut, conformément au présent alinéa, assortir son abstention d’une déclaration formelle. Dans ce cas, il n’est pas tenu d’appliquer la décision, mais il accepte que la décision engage l’Union. Dans un esprit de solidarité mutuelle, l’État membre concerné s’abstient de toute action susceptible d’entrer en conflit avec l’action de l’Union”. Toutefois, cet alinéa comporte une incertitude : qu’entendre par solidarité mutuelle ? L’absence de solidarité mutuelle pourra-t-elle faire l’objet d’un contentieux ? On en doute, notamment en raison des autres stipulations du traité révélant le respect des souverainetés et les limites des sanctions possibles au manquement de solidarité.

La primauté des mécanismes intergouvernementaux

Tout d’abord, le Conseil européen demeure l’organe prépondérant en ce qui concerne l’orientation générale de la PESC et la définition des stratégies communes (surtout quant aux questions relevant de la défense stricto sensu) (Art. J3). En la matière, il statue à l’unanimité.

Sur le plan procédural, l’introduction de la majorité qualifiée comprend de sérieuses limites (Art. J13). D’une part, la majorité qualifiée mobilisée est beaucoup plus restrictive que celle applicable à l’ensemble des autres décisions. Dans l’article 148§2 des Communautés européennes, la majorité est fixée à 54 voix et doit enregistrer l’aval d’au moins 8 États-membres. In situ, la majorité est beaucoup plus contraignante puisqu’elle correspond à 62 voix exprimant le vote favorable d’au moins 10 États-membres. D’autre part, elle ne s’applique pas aux décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense. Ainsi, les matières juridiques les plus attenantes aux souverainetés nationales ne sont pas altérées. Qui plus est, le traité ne fait aucunement mention d’une transformation possible de la pondération des voix. Les grands États revendiquent de plus en plus une révision de l’article 148 avec l’élargissement et ce à leur bénéfice : c’est-à-dire une augmentation de leur nombre de voix⁴⁹.

Le domaine de la PESC n’est pas de la compétence de la Cour européenne de justice. Cette absence de prérogatives judiciaires en matière de contrôle décisionnel fait du Conseil européen (c’est-à-dire de l’organe intergouvernemental), le seul et unique juge (cf. Art. 8§3, 3^e alinéa) “Le Conseil veille à l’unité, à la cohérence et à l’efficacité de l’action de l’Union”. La mise à l’écart de la Cour est un indice particulièrement significatif permettant de mettre en relief le caractère non communautaire de la PESC (le Parlement et la Commission sont associés de très loin aux procédures de la PESC : ils sont consultés ou tenus informés : Art. J11)

Enfin, en cas de désaccord quant à une action ou une position commune de par sa politique nationale, un État peut bénéficier d’un frein de secours. Celui-ci lui permet de s’opposer à une décision. Dans ce cas, il n’est pas procédé au vote (Art. J13§2).

Par ces différentes stipulations, le traité préserve largement la souveraineté des États puisque les deux organes clés dans tout processus de communautarisation (la Commission et surtout la Cour européenne de Justice en matière de contrôle) sont marginalisés !

Depuis l’adoption du traité, différents documents ont fait l’objet d’une signature entre les différents États considérés comme moteurs dans ce domaine. Mais ces documents ne revêtent pas un caractère obligatoire. Ils révèlent des intentions et non pas une effectivité juridique allant dans le sens, non pas d’une communautarisation poussée, mais d’un renforcement de la coopération politique intergouvernementale. C’est le cas notamment de la déclaration de Portschach, consécutive à la réunion informelle organisée par le ministre autrichien de la Défense, Werner Fasslabend, en novembre 1998. Cette déclaration vise à renforcer la PESC sur la base d’une proposition élaborée par Tony Blair. Celui-ci envisage d’accorder aux Quinze une dimension sécuritaire, en transférant les structures diplomatiques de l’UEO vers l’Union Européenne, et en intégrant le potentiel militaire de l’UEO dans l’OTAN : ce qui exclut toute duplication des forces otaniennes mais également toute perspective d’armée européenne. Quelle que soit l’avancée - notamment symbolique puisque d’inspiration britannique - de ces propositions, elles sont imprécises et trop vagues quant à l’architecture exacte des institutions sécuritaires européennes.

En définitive, sur le plan purement juridique, la PESC repose largement sur un principe de précaution : à savoir un principe selon lequel les mesures adoptées évitent la crispation des dirigeants nationaux. Le traité évite une trop forte communautarisation des décisions risquant de prendre l’aval sur les prérogatives nationales en matière de politique étrangère et de défense.

Conclusion en forme de retour historique :
Raymond Aron et l’Europe

Il semble bien que l’Union européenne, dans l’après-guerre froide, adopte le visage d’une puissance civile. Le passage à une puissance militaire véritable suppose une redéfinition des rapports avec les États-Unis, une réévaluation de la place de l’Allemagne et surtout une volonté commune. Celle-ci s’exprime parfois. Le téléphone du Haut-représentant à la PESC (aujourd’hui celui de Javier Solana), peut constituer le fameux numéro qu’Henry Kissinger appelait de ses vœux pour connaître la position européenne sur tel sujet de politique étrangère. Mais des difficultés demeurent. Des actions communes à travers des crises particulières sont essentielles, mais ne suffiront pas. Comme le signale le général de division néerlandais J. Schaberg : “Prendre le café ensemble ou faire des manœuvres conjointes, ce n’est pas créer une Identité Européenne de Défense. Celle-ci viendra des responsables politiques du sommet de la hiérarchie : c’est en toute connaissance de cause qu’on devra renoncer à son identité et sa souveraineté”⁵⁰.

Eu égard à la situation stratégique de l’après-guerre froide, trois scénarios s’offrent alors à l’Europe, sur le plan de la politique étrangère :

- une Europe superpuissance ayant des intérêts mondiaux, avec une politique de Défense commune efficace, des structures militaires communes, et surtout un mécanisme de décision fondé sur une communautarisation poussée, avec notamment la généralisation du vote à la majorité qualifiée ;

- une Europe puissance régionale qui limiterait son action à la gestion des crises ou à des opérations de maintien de la paix ;

- une Europe puissance civile qui aurait comme objectif de promouvoir la démocratie, les droits de l’homme et la coopération économique ; ce qui ne nécessiterait pas l’attribution de compétences militaires autres que les capacités nationales déjà mises à la disposition de l’OTAN ou de l’UEO⁵¹.

Jusqu’à présent, l’évolution institutionnelle de certains dossiers particuliers relevant de la PESC s’éloigne du premier scénario. Le deuxième constitue un objectif assez récurrent dans les discours politiques, mais il se heurte à des difficultés de différentes natures. Le troisième semble le plus achevé mais il a une implication limitée sur le développement de l’Europe politique, laquelle suppose une substance militaire, à moins de revoir la qualification de puissance au sens classique. L’expérience de l’Union au cours de la crise au Kosovo semble assez bien vérifier la traduction de ces trois scénarios : inexistence du premier, appels intentionnels au deuxième, réalité du troisième⁵².

Dans une certaine mesure, la réflexion sur l’Europe livrée par Raymond Aron dans les années 50, demeure d’une criante actualité. L’idée européenne se révèle opportune au regard de la raison, que ce soit sur les plans militaire ou bien économique et moral. Toutefois, la réalisation de l’unité politique et, par là, d’une puissance européenne, est conditionnée par la mise en commun des moyens militaires. Pour Aron, “des pays qui mettent en commun leurs moyens de défense, consentant un sacrifice de souveraineté, le plus grave qui soit concevable, puisqu’ils s’interdisent de se combattre et se font confiance réciproque pour la sauvegarde de leurs intérêts. (…) La capacité militaire n’est donc pas une fin en soi mais l’expression d’une volonté de forger pour partie du moins son destin”⁵³. C’est là le socle d’une véritable fédération au sens plein du terme, car “une fédération par consentement mutuel exige que les États décident spontanément d’unifier leurs appareils militaires”⁵⁴.

Raymond Aron souligne que la construction européenne n’en est pas là dans les années 50. Vingt ans plus tard, son constat ne varie guère⁵⁵. Avec la crise du Kosovo, cette appréciation du processus d’intégration politique demeure pertinente. L’Union a encore une “faible résonance dans les cœurs”⁵⁶. Peter van Ham considère pourtant que des forces structurelles sont à l’œuvre aujourd’hui, lesquelles tendent à plus d’intégration politique et militaire : “le spectre d’une hégémonie allemande ne peut être dissipé que par une Europe forte dotée d’institutions politiques fortes ; l’intégration de nouveaux États dans l’Union exige une réforme de ces institutions ; la monnaie unique suscitera certainement le besoin d’actions politiques concertées ; et la perspective d’un désengagement des États-Unis mettra en évidence la nécessité de construire l’IESD”⁵⁷. La crise du Kosovo peut participer de ces forces structurelles. Certains épisodes comme l’incident Clark-Jackson peuvent sceller un nouveau type de relations américano-européennes, lequel exprimera une réserve certainement beaucoup plus manifeste à l’avenir, de la part des États du vieux continent. Toutefois, pour l’instant, la figure du Sisyphe semble s’imposer. L’Union européenne détient bel et bien une puissance mais celle-ci est confinée : elle est civile et économique et en aucun cas politique et militaire.

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Notes:

¹ Je tiens à remercier le général Robert de Chergé pour ses remarques à la fois complémentaires et critiques.

² “La défense européenne”, Contrepoint, printemps 1971, n° 3, p. 14.

³ Johan Galtung, The European Community. A Superpower in the Making, Oslo, Universitetforlaget, 1973, pp. 11-12.

⁴ Richard Maynes (éd.), Europe tomorrow, Fontana Colin, Chatham House, 352 p.

⁵ R. Maynes, Ibid., p. 341.

⁶ Stanley Hoffmann, The European Sisyphus. Essays on Europe 1964-1994, Oxford, Westview Press, 1995, p. 6.

⁷ À cet égard, cf. Ulrich Beck, “De la guerre post-nationale”, Courrier international, n° 444, p. 49.

⁸ Présidence du Conseil européen, “Déclaration sur le Kosovo”, Bulletin de l’Union européenne, mars 1999, § 1.40. Cet aspect apparaît déjà dans le document adopté par le Conseil relatif aux affaires générales à Bruxelles, le 13 juillet 1998.

⁹ Déclaration de l’Union européenne, “Message de l’UE au peuple de la République fédérale de Yougoslavie”, EUROPA. [En Ligne]. Adresse URL : http://www.europa.eu

¹⁰ Cf. Uri Brofenbrenner, “The Mirror-Image in Soviet-American Relations : A Psychological Report”, Journal of Social Issues, Vol. 17/1, 1961, pp. 46-56.

¹¹ Résolution du 31 mai 1998 (n° 1160), Résolution du 23 septembre 1998 (n° 1199), et Résolution n° 1203. La première appelle les belligérants à trouver une solution politique et, notamment, un équilibre entre l’intégrité territoriale de la Fédération yougoslave d’une part, et le respect des droits de la minorité albanaise d’autre part. Elle fixe également un ensemble d’interdictions quant au trafic d’armes et de matériels au profit des protagonistes (§ 8). La deuxième demande aux parties un cessez-le-feu et met en évidence les risques de catastrophe humanitaire (question des réfugiés, population civile, victimes des actions militaires). Enfin, la dernière demande l’arrêt immédiat de toute action terroriste, invite les parties à un règlement politique et souhaite que la mission de vérification de l’OSCE fasse l’objet d’une coopération étroite sur le terrain.

¹² Documents d’Actualité internationale, n° 11, 1^er juin 1999, p. 439-sq.

¹³ Commission européenne, actions en faveur du Kosovo, Bruxelles,
11 mai 1999, IP/99/319.

¹⁴ Les ministres des Affaires étrangères des pays suivants : Albanie, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Macédoine, Hongrie, Roumanie, Slovénie, Turquie ; le Commissaire des Nations unies à l’HCR ; des représentants de l’OSCE, de l’OTAN, du Conseil de l’Europe, de l’UEO, du FMI, BERD, BIRD, et de la Banque européenne d’Investissement.

¹⁵ Emma Bonino, “Grandeur et misère de l’action humanitaire”, Ministère des Affaires étrangères, [En Ligne]. Adresse URL : http://www. France.diplomatie.fr

¹⁶ B. Delcourt et E. Remacle, “L’Europe : véritable acteur ou simple figurant”, Notes et études documentaires, décembre 1997, n° 5054-5065, p. 203.

¹⁷ Sur les documents de la conférence et son déroulement, cf. le serveur du ministère français des Affaires étrangères. Adresse URL : http://www. France.diplomatie.fr

¹⁸ Lors d’un entretien à LCI le 1^er février 1999, à la question “Est-ce qu’il ne serait pas souhaitable, à la limite, que les Européens soient seuls à assurer la mise en œuvre au plan militaire de l’accord susceptible d’émerger à la suite de la conférence ?”, Hubert Védrine répond de la manière suivante : “Non, je ne crois pas que ce soit souhaitable. Je pense que c’est sans doute possible s’il n’y a pas d’autre solution mais, compte tenu de ce qui a été fait en Bosnie, et du fait qu’il faut maintenir la cohérence de l’ensemble des pays concernés, y compris la Russie qui est importante pour l’avenir des Balkans, je crois que ce serait mieux si tous les pays notamment ceux du Groupe de contact, États-Unis et Russie donc, participaient”. Hubert Védrine, “Entretien avec LCI, 1^er février 1999”, Serveur du ministère des Affaires étrangères. [En Ligne]. Adresse URL : http://www. France.diplomatie.fr

¹⁹ Dépêche AFP, lundi 22 février 1999.

²⁰ Jürgen Habermas, “Du droit des peuples au droit des citoyens du monde ?”, Le Monde des débats, juin 1999, pp. 8-9.

²¹ Lluis Maria de Puig, “L’identité européenne de sécurité et de défense au sein de l’OTAN”, Revue de l’OTAN, n° 2, été 1998, OTAN, [En Ligne]. Adresse URL : http://www.nato. int/.

²² Ces GFIM sont le fruit de la réunion informelle entre les différents ministres de la Défense des États-membres, à l’automne 1993. Ils font l’objet d’une définition substantielle dans le cadre du Conseil de l’Atlantique Nord en session ministérielle à Berlin le 3 juin 1996. Sur l’historique des GFIM, cf. Anthony Cragg, “Le concept de Groupes de Forces Interarmées Multinationales : un élément clé de l’adaptation de l’Alliance”, Revue de l’OTAN, [En Ligne]. Adresse URL : http:// www.nato.int/.

²³ Cf. Anthony Cragg, art. cit.

²⁴ Cette réticence s’exprime à partir des années 1950, comme le souligne Gérard Bossuat sur la base des archives du département d’État. Un document du 12 septembre 1952 souligne que l’unité européenne est indissociable de la Communauté atlantique. Cette méfiance n’est pas partagée par tous les membres du département d’État. Toutefois, même les personnes accordant leur confiance à l’Europe sont hostiles à l’idée d’une autonomisation de celle-ci en matière politique ou militaire. Gérard Bossuat, “Les représentations de l’unité européenne chez Jean Monnet et ses interlocuteurs américains de 1948 à 1959”, Cahiers de l’Institut d’Histoire du Temps Présent, n° 28, juin 1994, p. 125-sq.

²⁵ Rapport au nom de la Commission de Défense (MM. Blaauw et Barsoni) sur la situation au Kosovo, Assemblée de l’UEO. Documents de séance, n° 1651, juin 1999, pp. 318-339.

²⁶ François Lamoureux, “Balkans : les programmes d’aide de la Communauté internationale. Le rôle de l’Union européenne”, MEDEF International, EUROPA, [En Ligne]. Adresse URL : http://www.europa.eu

²⁷ Décision de la Commission européenne, Bruxelles, 27 août 1999, IP/99/641.

²⁸ Tony Blair, “NATO, Europe, and our Future Security”, Discours du Cinquantième anniversaire de l’OTAN, FCO, [En Ligne]. Adresse URL : http://www.fco.gov.uk

²⁹ Pierre Hassner, “Guerre sans morts ou morts sans guerre ? Les paradoxes de l’intervention au Kosovo”, Critique internationale, n° 4, 1999, p. 7.

³⁰ Assemblée de l’UEO. Compte rendu intégral des séances, juin 1999, p. 231.

³¹ Cf. Bernard Adam, “Après la guerre du Kosovo, quelles leçons pour la sécurité européenne ?”, in Bernard Adam, Dominique David, André Dumoulin, Bruce George et Éric Remacle, La nouvelle architecture de sécurité en Europe, Bruxelles, GRIP-Complexe, 1999, pp. 175-177.

³² Sur cet aspect critique, cf. Rapport au nom de la Commission de Défense (MM. Blaauw et Barsoni) sur la situation au Kosovo, Assemblée de l’UEO. Documents de séance, op. cit., p. 320-sq. La façon dont les États-Unis ont géré également le cinquantième anniversaire de l’OTAN fait l’objet de certaines critiques de la part des Européens. Dans l’ordre du jour, l’intervention au Kosovo n’apparaît qu’en guise de question secondaire alors que le sommet de Washington a lieu en pleine crise…

³³ Connu pour ses positions pro-européennes en matière de défense, le général Cot critique sévèrement l’OTAN dans le cadre de la crise. Selon lui, l’Alliance ne sert qu’aux États-Unis, dans le but de contrôler les stratégies de l’Europe. Général Jean Cot, “Kosovo : honte à l’Europe”, Le Monde, 20 janvier 1999.

³⁴ Alain Joxe, dans Le Monde, du 12 avril 1999, affirme : “L’Europe restera abaissée par ce succès militaire parce qu’elle n’a pas réussi à imposer une stratégie militaire qui sauvegarde le sujet politique de l’intervention : la population du Kosovo”.

³⁵ “Je regrette que l’Europe se soit soumise à la stratégie américaine d’intimidation par les bombes. En cela, elle a eu tort. Une fois de plus, c’est la faiblesse européenne qui nous accule à cette situation. Il faut que l’Europe se donne des institutions capables de définir une stratégie européenne mise en œuvre par une force européenne”, Le Monde, 3 avril 1999.

³⁶ Signant un article commun dans le Monde, 2 avril 1999 : “Pas de paix sans l’indépendance de l’Europe”.

³⁷ Cf., à titre d’exemple, les débats des 14 avril et 4 mai 1999.

³⁸ M. Prodi, “Discours devant le Parlement européen. 4 mai 1999”, Bulletin de l’Union européenne, mai 1999, p. 149. Voir également “Un président pour l’Europe. Entretien avec Romano Prodi”, Politique internationale, printemps 1999, n° 83, p. 14.

³⁹ Tony Blair, op. cit.

⁴⁰ Jacques Chirac, “Conseil européen de Cologne. Conférence de presse du président de la République. 4 juin 1999”, Serveur du ministère des Affaires étrangères. [En Ligne]. Adresse URL : http://www.France.diplomatie.fr

⁴¹ J. Chirac et G. Schroeder signalent, à l’issue du sommet franco-allemand de Toulouse du 28 mai, qu’il faut “faire évoluer l’Eurocorps et le rendre apte à faire face à de nouvelles missions, missions définies par l’Alliance et qui nous semblent à nous aussi nécessaires. Il faut donc donner à l’Eurocorps les moyens de réagir face à une crise”. Jacques Chirac, “Sommet franco-allemand de Toulouse (28 mai 1999). Déclaration conjointe du Président de la République J. Chirac, du Chancelier G. Schroeder et du Premier ministre L. Jospin”, Serveur du ministère des Affaires étrangères. [En Ligne]. Adresse URL : http://www.France. diplomatie.fr

⁴² Jacques Chirac, “Sommet franco-allemand de Toulouse (28 mai 1999), Ibid.

⁴³ Ibid.

⁴⁴ Rapport au nom de la Commission de Défense (MM. Blaauw et Barsoni) sur la situation au Kosovo, op. cit., p. 339.

⁴⁵ La présidence finlandaise devient le porteur du projet à partir du 1^er juillet.

⁴⁶ Pour une illustration de l’action menée par le général Clark, cf. “Serbie : nos buts de guerre”, Le Figaro, 31 mai 1999, p. 2. Dans cet article, le général décrit la nature des interventions menées. Il souligne, à cet égard, la grande adaptabilité et la pertinence de l’OTAN dans le cadre de la crise.

⁴⁷ “OTAN, le baptême du feu. Entretien avec Javier Solana”, Politique internationale, printemps 1999, n° 83, p. 61.

⁴⁸ Sur les origines stratégiques du Traité et notamment la volonté d’insérer l’Allemagne au sein de l’Europe, suite à la réunification enclenchée, cf. Michael J. Baun, “The Maastricht Treaty as High Politics : Germany, France and European Integration”, Political Science Quarterly, vol. 110/4, 1995-1996, p. 606.

⁴⁹ Cf. notamment les prises de position des ministres français et italien des Affaires étrangères dans Le Monde du 25 mars 1997, qui souhaitent corriger un déséquilibre lié à l’élargissement en augmentant le poids des pays les plus peuplés, de façon que la majorité qualifiée des voix corresponde à nouveau à une majorité qualifiée de la population.

⁵⁰ NRC Handelsblad, 10 décembre 1996.

⁵¹ Sur ces trois scénarios, cf. Peter van Ham, “La construction d’une Europe politique : la politique étrangère et de sécurité commune”, in Anne-Marie Le Gloannec (dir.), Entre Union et nation, Paris, Presses de Sciences Po, 1998, p. 256.

⁵² Ce troisième scénario n’est pas sans poser de délicates questions quant à la perception de l’Union par les États de l’Est. Ces derniers peuvent “constater un recul de priorité (déjà insuffisante à leurs yeux) qu’elle [l’Union] leur accorde en termes d’attention et de ressources, au profit de la guerre et de ses victimes directes, et voient s’éloigner d’autant la perspective de leur adhésion”, Pierre Hassner, op. cit., p. 8.

⁵³ Raymond Aron, Les guerres en chaîne, Paris, Gallimard, 1951, p. 415.

⁵⁴ Ibid.

⁵⁵ Raymond Aron, “La défense européenne”, Contrepoint, printemps 1971, n° 3, p. 14.

⁵⁶ Raymond Aron, Les guerres en chaîne, op. cit., p. 415.

⁵⁷ Peter van Ham, op. cit., pp. 264-265.

L’UNION EUROPEENNE AU REGARD DU KOSOVO : UN SISYPHE A LA PUISSANCE ETRIQUEE

Frédéric Ramel1